IV SA/Wa 1058/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K. i M. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, PKZGW) z dnia [...] lutego 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz., 267, dalej: k.p.a.), art. 88l ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: ustawa P.w.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez panią J. K. i pana M. W. (dalej: skarżący), reprezentowanych przez radcę prawnego M. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: organ I instancji, Dyrektor Regionalny, DRZGW w G. nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w której organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco. W decyzji z dnia [...] września 2013 r. DRZGW w G., po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy P.w. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce nr [...] i [...], obręb [...] w T. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że teren inwestycji (działki nr [...] i [...], obręb [...] w T.) znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] września 2001 r. Zgodnie z ww. m.p.z.p. działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem B24-MJ - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W zakresie zabudowy mieszkaniowej m.p.z.p. dopuszcza możliwość lokalizacji budynków jednorodzinnych jako wolnostojących lub w zabudowie bliźniaczej bez podpiwniczenia. Według planu, część terenu zagrożona jest zalewem wielkiej wody powodziowej (WW 1%) na poziomie rzędnej lustra wody 42,60 m n.p.m. Ustalenia m.p.z.p. nie wprowadzają jednak zakazów zabudowy na terenach stanowiących obszar szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie ograniczenia w postaci posadowienia poziomu posadzki parteru budynku na poziomie rzędnej minimum 42,80 m n.p.m. bez podpiwniczenia. Według dołączonej do wniosku mapy wysokościowej, rzędne terenu działek nr [...] i [...] wynoszą ok. 41,90 -42,16 m n.p.m., co oznacza, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalewu przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości ok. 0,63 m. Ponadto organ podkreślił, że analizując dopuszczenie zabudowy na terenie osiedla "K." należy wziąć pod uwagę również fakt, że wystąpienie powodzi na terenie tego osiedla powoduje poważne zagrożenia dla ludzi i mienia. W ocenie organu, potwierdza to powódź, która wystąpiła na tych terenach m. in. w kwietniu 2006 r. i w maju 2010 r., kiedy znaczna część osiedla znalazła się po wodą mimo iż nie była to woda 1% (woda stuletnia). Stan ostrzegawczy na wodowskazie w T. wynosi 530 cm, stan alarmowy 650 cm, absolutne maximum zanotowane w T. 979 cm. W 2006 r. na wodowskazie w T. zanotowano 778 cm, zalana wtedy była m. in. Z. i ul. [...]. W maju 2010 r. na wodowskazie w T. zanotowano 829 cm. Woda zalała część dzielnicy "K." a ul. [...] i ul. [...] były zamknięte i nieprzejezdne. Wymienione wyżej ulice znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...], gdzie planuje się inwestycję. Organ zaznaczył również, że ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega nie tylko na podejmowaniu działań bezpośrednich, mających uchronić przed działaniem samego żywiołu, jak akcja lodołamania, ewakuacja osób i mienia, zaopatrzenie w żywność i wodę na terenach już dotkniętych powodzią, ale przede wszystkim na stosowaniu dobrze pojętej prewencji. Idei prewencji służy, poza budową systemów zabezpieczeń (retencja, wały przeciwpowodziowe), właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód oraz respektowanie zakazów, o których mowa w art. 88l ustawy P.w. W ramach przedmiotowej inwestycji planuje się budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonanie przyłączy i instalacji na terenie działek nr [...] i [...], wykonanie dojść i dojazdów wraz z zagospodarowaniem terenów zielonych. Poziom posadowienia posadzki parteru budynku jest zaplanowany na rzędną 42,80 m n.p.m. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: I. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy zastosowanie znajdował art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ żądanie skarżących nie dotyczyło sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez DRZGW w G., 2) art. 6 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia o wiedzę własną i akt kierownictwa wewnętrznego zamiast na podstawie przepisów prawa materialnego powszechnego i miejscowego, II. prawa materialnego tj.: 1) art. 88l ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy P.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakazy w przepisie tym określone dotyczą gruntów również, które nie zostały zaliczone do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy P.w. lub do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzi w rozumieniu dawnego art. 82 ustawy P.w. w brzmieniu na 17 marca 2011 r. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), 2) art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zachowanie ważności studium ochrony przeciwpowodziowej do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, nadaje mu rangę prawa powszechnie obowiązującego mogącego kształtować prawa i obowiązki obywateli, podczas gdy jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji, zgodnie ze sporządzonym na podstawie art. 79 ustawy P.w. na zlecenie DRZGW w G. opracowaniem pn. "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą Qi% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) rzeki W. Zdaniem organu, z ww. studium ochrony przeciwpowodziowej wynika, iż rzędna zwierciadła wody Qi% dla tej lokalizacji wynosi ok. 42,53 m n.p.m. Rzędne analizowanego terenu, według dołączonej do wniosku mapy w skali 1:500, wynoszą od 41,90 do 42,16 m n.p.m., co oznacza, że w przypadku wystąpienia wody Qi% głębokość zalewu tego terenu może osiągnąć ponad 0,60 m. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki W. (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) organ stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Według organu II instancji, dopuszczenie do wybudowania na tym terenie budynku mieszkalnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, oprócz tego, że zmienia trasę przepływu wód powodziowych, powoduje również zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Położenie działek na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę elementy budynku, niekiedy na znaczne odległości, mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych znajdujących się zarówno w sąsiedztwie projektowanego budynku jak i obiektów położonych poniżej. Zdaniem PKZGW, zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewentualnej ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Należy się liczyć także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost kosztów ochrony przed powodzią społeczności obarczonej dodatkowymi kosztami. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że DRZGW w G. w sposób prawidłowy ustalił, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, który został określony w sporządzonym na podstawie art. 79 ustawy P.w. opracowaniu pn. "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych", stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej. Według stanowiska organu odwoławczego skarżący błędnie odczytują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. W świetle przytoczonego w odwołaniu przepisu art. 17 pkt 1 ww. ustawy, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy — uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c) ustawy P.w. W ocenie PKZGW, za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, odmiennie niż interpretują to odwołujący, należy uznać określone w studiach ochrony przeciwpowodziowej obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, a nie tylko te obszary, które oprócz tego, że określone są w studiach, zostały jednocześnie zawarte w ww. dokumentach kształtujących zagospodarowanie przestrzenne. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że opracowanie pn. "Wyznaczanie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" zostało sporządzone w 2004/2005 r., a zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." w T. (zatwierdzony uchwałą we wrześniu 2001 r.), na który powołują się skarżący w swym odwołaniu, nie może uwzględniać ustaleń zawartych w ww. studium ochrony przeciwpowodziowej. Organ odwoławczy podkreślił również, że ww. planie zapisano, że część terenu zagrożona jest zalewem wielkiej wody powodziowej (WW 1%) na poziomie rzędnej lustra wody 42,60 m n.p.m. Ponadto, jak to wyjaśnił organ w piśmie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], przekazującym do tut. organu przedmiotowe odwołanie, DRZGW w G. niejednokrotnie wyrażał swoje (negatywne) stanowisko dotyczące zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią osiedla "K.". Zdaniem organu II instancji, skarżący powinni mieć świadomość, iż teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zwłaszcza że wystąpili do DRZGW w G. z wnioskiem o zwolnienie od zakazów określonych w art. 88l ustawy P.w., do którego dołączono dokument pn. "Opis techniczny do projektu budynku mieszkalno-jednorodzinnego w lokalizacji ul. [...], T.; dz. nr [...],[...] obr. [...]", zawierający taką samą informację jak w m.p.z.p., a mianowicie, iż "Część terenu zagrożona jest zalewem wielkiej wody powodziowej (WW1%) na poziomie rzędnej lustra wody 42,60 m n.p.m.". W tej sytuacji w ocenie organu II instancji, nieuzasadnione jest żądanie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia od zakazów ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem analizowany teren znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a DRZGW w G. jest właściwy do orzekania w tym zakresie. Według organu II instancji, planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia nie tylko dla wnioskodawców, ale również dla okolicznych mieszkańców. Na decyzję PKZGW z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego M. K., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji PKZGW z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji DRZGW w G. nr [...] z dnia [...] września 2013 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji PKZGW oraz poprzedzającej ją decyzji DRZGW w G.; 2) orzeczenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji PKZGW zarzucono naruszenie przepisów: I. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 19 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez brak badania własnej właściwości do orzeczenia w sprawie, 2) art. 6 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia o wiedzę własną i akt kierownictwa wewnętrznego zamiast na podstawie przepisów prawa materialnego powszechnego i miejscowego, 3) art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu i orzeczenie na podstawie dokumentu, co do którego organ miał wiedzę, że nie odpowiada rzeczywistości, 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji DRZGW w G. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], dotkniętej nieważnością, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. II. prawa materialnego: 1) art. 88l ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy P.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakazy określone w tym przepisie dotyczą również gruntów, które nie zostały zaliczone do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy P.w. lub do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu dawnego art. 82 ustawy P.w. w brzmieniu na 17 marca 2011 r. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), 2) art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zachowanie ważności studium ochrony przeciwpowodziowej do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, nadaje mu rangę prawa powszechnie obowiązującego mogącego kształtować prawa i obowiązki obywateli podczas, gdy jest to akt kierownictwa wewnętrznego, 3) art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy P.w. obejmują wszystkie grunty wkreślone w studium ochrony powodziowej, jako obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U., nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2014 r. nie narusza przepisów obowiązującego prawa w sposób prowadzący do jej uchylenia. Z tych powodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja PKZGW wydana w oparciu o art. 88I ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy P.w. Zgodnie z art. 88I ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Stosownie zaś do art. 88I ust. 2 ustawy P.w. jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy P.w. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega więc wątpliwości, iż teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią, pod pojęciem którego należy zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy P.w. rozumieć: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowane jest na działkach nr [...] i [...], obręb [...] w T., które zgodnie z wykonanym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w G. na zlecenie DRZGW w G. opracowaniem pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą Qi% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) rzeki W.. Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy P.w. Oznacza to, że teren przewidziany pod inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (znajduje się na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat). DRZGW w G. posiadał kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązujących na takim obszarze zakazów. Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Jak wskazano powyżej w ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie dokonały rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnień decyzji. W ustawie P.w. prawodawca polski przyjął rozwiązania wynikające z przepisów dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE. L 288 z 6 listopada 2007 r. s. 27.). Zgodnie z ww. dyrektywą cele dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym powinny być określone przez państwa członkowskie i muszą się opierać na warunkach lokalnych i regionalnych. Jednym z podstawowych instrumentów zarządzania ryzykiem powodziowym są plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Plany te powinny uwzględniać triadę działań obejmujących: zapobieganie, ochronę i przygotowanie. W tym celu przewiduje się w planach uwzględnienie w większym stopniu utrzymywanie i/lub odnowę tarasów rozlewowych, a także środki zapobiegania szkodom związanym ze zdrowiem ludzkim, środowiskiem, dziedzictwem kulturowym i działalnością gospodarczą oraz środki minimalizujące tego rodzaju szkody. Państwa członkowskie powinny opierać swoje oceny, mapy i plany związane z zarządzaniem ryzykiem powodziowym na odpowiednich "najlepszych praktykach" i "najlepszych dostępnych technologiach" niepowodujących nadmiernych kosztów. Celem podstawowym wynikający z treści dyrektywy 2007/60/WE jest ustanowienie ram dla oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, w celu ograniczania negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, związanych z powodziami na terytorium Wspólnoty. Jednym z głównych instrumentów planistycznych ochrony przed powodzią w obowiązującym do marca 2011 r. stanie prawnym było studium ochrony przeciwpowodziowej. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzenia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej studium ochrony przeciwpowodziowej (art. 79 ust. 2 w zw. z art. 113 ust. 5 ustawy P.w.). Studium dokonywało podziału terenów na: obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Przepis ten został uchylony w całości na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw z dniem 18 marca 2011 r. Zmiana ta miała na celu realizację przez Polskę obowiązków wynikających z dyrektywy 2007/60/WE. Celem wprowadzonych zmian ustawowych było zastąpienie dotychczasowych planów ochrony przeciwpowodziowej oraz studium nowymi instrumentami wynikającymi z przepisów dyrektywy 2007/60/WE. W sprawie map zagrożenia powodziowego, za których opracowanie odpowiada PKZGW, organ wyjaśnił, że mapy te nie zostały jeszcze przekazane właściwym organom, a zatem w dalszym ciągu na przedmiotowym terenie obowiązuje studium ochrony przeciwpowodziowej (opracowanie pn."Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych"), które zostało sporządzone na podstawie art. 79 ustawy P.w. W niniejszej sprawie organ uwzględnił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." w T., na który powołują się skarżący, został zatwierdzony uchwałą we wrześniu 2001 r., a zatem przed sporządzeniem opracowania pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" (2003/2004 r.). Z tych powodów m.p.z.p. nie może uwzględniać ustaleń zawartych w ww. studium ochrony przeciwpowodziowej. Po drugie, zaskarżoną decyzję PKZGW z dnia [...] lutego 2014 r., należy ocenić przez pryzmat wykonywania przez organ II instancji obowiązku zarządzania ryzykiem powodziowym. Problematykę zarządzania ryzykiem powodziowym w prawie wspólnotowym regulują przepisy dyrektywy 2007/60/WE. Zgodnie z ww. dyrektywą cele dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym powinny być określone przez państwa członkowskie i muszą się opierać na warunkach lokalnych i regionalnych. Jednym z podstawowych instrumentów zarządzania ryzykiem powodziowym są plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Plany te powinny uwzględniać triadę działań obejmujących: zapobieganie, ochronę i przygotowanie. W Komunikacie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetów Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym. Zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczenie skutków powodzi z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM (2004) 472 z 12 lipca 2004 r.), określone zostały działania obejmujące zarządzanie zagrożeniem powodziowym. Mają one na celu zmniejszenie prawdopodobieństwa i/lub wpływu powodzi. Najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, Obejmują one następujące elementy: 1) zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią. Zarządzanie ryzykiem powodziowym jest łączone z podejmowaniem decyzji związanych z ustaleniem który z możliwych i realnych wariantów kombinacji celów ze środkami przyniesie największe korzyści dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi są określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi (art. 9 ust. 6b ustawy P.w.). W ogólnym ujęciu ryzyko można mierzyć wyłącznie za pomocą rachunku prawdopodobieństwa. W literaturze przyjmuje się, że "Przez ryzyko normalne należy rozumieć niepewność w działaniu możliwą do przewidzenia za pomocą rachunku prawdopodobieństwa (metoda matematyczna) albo za pomocą prawdopodobieństwa zdarzeń określanych szacunkowo na podstawie posiadanych informacji, aktualnego stanu wiedzy, doświadczenia i intuicji (metoda prakseologiczna)" (B. Nietyksza, Zasady kompensacji szkód z tytułu ryzyka, Warszawa 1971, s. 24-25.). Ryzyko powodziowe oznacza kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W praktyce prawdopodobieństwo zdarzeń jest podstawą przy podejmowaniu decyzji. Stopień niezawodności takiej decyzji zależy od stopnia wykorzystania czynnika intuicji. Zdaniem B. Nietykszy, im mniejszy jest stopień zaangażowania czynnika intuicji, tym większy jest stopień niezawodności w uzyskaniu spodziewanego efektu. Zarządzanie ryzykiem powodziowym jest jednym z głównych instrumentów ochrony przed powodzią. Zgodnie z art. 88a ust. 4 ustawy P.w., ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z powyższych powodów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Jedną z istotnych cech charakterystycznych regulacji prawnej dotyczącej zarządzania ryzykiem powodziowym są cele, które wyznaczył prawodawca. Przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym ustawodawca rozumie ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 9 ust. 1b p.w.). W zarządzaniu ryzykiem powodziowym szczególną rolę odgrywa cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków powodzi. Powinien on warunkować dobrą realizację wszystkich pozostałych celów zarządzania ryzykiem powodziowym, pozostających w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Istnieje w związku z tym konieczność właściwej interpretacji wszystkich celów zarządzania ryzykiem powodziowym zgodnie z zasadą racjonalności przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 88l ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy P.w. J. Supernat analizując zasadę racjonalności w ramach instrumentów działania administracji publicznej stwierdza, że "Zasada ta nakazuje oceniać wybór instrumentów działania przez administrację publiczną z punktu widzenia procedury dokonania tego wyboru" (J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji, Kolonia Limited 2003, s. 132.). Jego zdaniem, warunkiem uznania wyboru instrumentu działania administracji publicznej za racjonalny jest dokonanie go przez podmiot administracyjny w trakcie procedury decyzyjnej, która składa się z następujących etapów: 1) analiza zadania, które ma zostać zrealizowane, 2) zidentyfikowanie wszystkich dopuszczalnych instrumentów pozwalających je zrealizować, 3) ustalenie możliwych konsekwencji zastosowania każdego z instrumentów, 4) wybór instrumentu, który daje największą pewność realizacji zadania (w największym zakresie, z minimalnym wysiłkiem itd.). Z analizy rzędnej zwierciadła wody Qi% rzeki W., która dla tej lokalizacji wynosi ok. 42,53 m n.p.m., i rzędnych terenu wynoszących od 41,90 do 42,16 m n.p.m. wynika, iż teren przeznaczony pod inwestycję może zostać zalany warstwą wody o głębokości dochodzącej do ponad 0,6 m. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki W. można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Cele te określa wprost ustawodawca w ustawie P.w. Zasadniczym problemem do rozwiązania w celu osiągnięcia pełnej skuteczności w zarządzaniu ryzykiem powodziowym jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań prawnych i środowiskowych mających wpływ na szeroko rozumianą ochronę przed powodzią. Jednym z nich jest wydawanie decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią o zwolnieniu od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy P.w. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organu, według, którego dopuszczenie do wybudowania na tym terenie budynku mieszkalnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, oprócz tego, że zmienia trasę przepływu wód powodziowych, powoduje również zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Położenie działek na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Ponadto niesione przez wodę elementy budynku, niekiedy na znaczne odległości, mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych znajdujących się zarówno w sąsiedztwie projektowanego budynku, jak i obiektów położonych poniżej. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewentualnej ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Należy się liczyć także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost kosztów ochrony przed powodzią społeczności obarczonej dodatkowymi kosztami. Należy także podkreślić, że część osiedla "K." została zalana podczas powodzi w 2006 r. i w 2010 r. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że sytuacja ta nakłada na organy administracji obowiązek właściwego kształtowania zagospodarowanie przestrzenne dolin rzecznych i terenów zalewowych, a także zachowywania, tworzenia i odtwarzania systemów retencji wód oraz respektowania zakazy, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy P.w. Takie rozwiązania umożliwią wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej. Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonych decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia czy też stwierdzenia nieważności, w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.