IV SA/Wa 1058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wydania zezwolenia na nabycie własności nieruchomości - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art 144 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie zgłaszające sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. własności nieruchomości położnej w miejscowości D., gmina B., woj. [...], składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność [...] sp. j z siedzibą w W. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (kapitał [...]) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie powyżej opisanej nieruchomości. Stosownie do przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. o zajęcie stanowiska w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zgłosił sprzeciw na nabycie przez wnioskodawcę prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał w szczególności, że spółka zamierza na wnioskowanej nieruchomości rolnej prowadzić działalność gospodarczą, nie będącą działalnością rolniczą. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2014 r. wnioskodawca wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając w szczególności, że wadliwie ustalono przeznaczenie terenu, zaniechano zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia przeznaczenia terenu. Ponadto wskazano na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowe działki powinny być wykorzystywane tylko na cele działalności rolniczej. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, objęte wnioskiem działki obejmują w większej części grunty orne dobrej klasy (RII o powierzchni [...] ha i RIIIa powierzchni [...] ha) i łąki trwałe (ŁIV o powierzchni [...] ha). Z pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 14 października 2014 r. wynika, że przedmiotowe działki nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z wniosku spółki wynika, że prowadzi ona działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie m. in. badania rynku i opinii publicznej; doradztwa w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania; przetwarzania danych; zarządzania stronami internetowymi oraz podobną działalność do wyżej wymienionej. Spółka nie prowadzi natomiast działalności rolniczej. Z wniosku spółki wynika, że na nabywanych gruntach będzie prowadzona produkcja i sprzedaż kruszyw żwirowo - piaskowych. Stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że obligowany jest dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2939/08). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 kpa do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta zawiera istotne wskazówki dla definiowania interesu społecznego poprzez określenie zasad kształtowania ustroju rolnego państwa, które uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1141/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2939/08). Organ naczelny zauważył, że za sprzeciwem przemawia interes rolnictwa, gdyż nieruchomość w całości stanowi nieruchomość rolną, a spółka nie prowadzi działalności rolniczej i na gruntach rolnych będzie prowadzona produkcja i sprzedaż kruszyw żwirowo - piaskowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zarzucił nieprawidłowe ustalenie, że ww. grunty stanowią grunt rolny, powołując się na pismo Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 14 października 2014 r. gdzie wskazano, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. przedmiotowe działki położone są na terenie przeznaczonym pod projektowany zbiornik retencyjny, przeciwpowodziowy, wody pitnej [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego. Powyższe stanowisko zostało również wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 510/10, zgodnie z którym uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanych terenów zasadnicze znaczenie ma charakter gruntu określony w ewidencji gruntów. Organ naczelny wskazał jednocześnie, że stosownie do art. 461 kc nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane w zakresie produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W ewidencji gruntów ww. działki stanową grunty orne oraz łąki. Wobec powyższych ustaleń Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że należy przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powyższej okoliczności nie zmieniają W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że jeżeli grunty mają charakter rolniczy to powinny być również rolniczo wykorzystane. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa poprzez autorytatywne uznanie pierwszeństwa interesu społecznego nad interesem indywidulanym, nieuwzględnienie interesu indywidualnego skarżącego i niewyważenie interesu społecznego i interesu indywidualnego przy rozpatrywaniu sprawy, wbrew płynącej z powyższego przepisu zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa poprzez wadliwy i sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej sposób wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii ustalenia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz zamiarów skarżącego związanych z wykorzystaniem nieruchomości przed i po prowadzeniu na jej terenie działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kruszyw naturalnych; - naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zabrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego celem ustalenia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz zamiarów skarżącego związanych z wykorzystaniem nieruchomości przed i po prowadzeniu na jej terenie działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kruszyw naturalnych; - naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co stanowiło brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; - naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie przez organ swojego rozstrzygnięcia i brak zawarcia w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności o mocy dowodowej; - naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r . o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że nabycie nieruchomości rolnej możliwe jest wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki opisał stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo przedstawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy ppsa, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust 1 powoływanej wyżej ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw jest wyrażany w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 kpa, w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Postanowienia art. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przepisy powyższej ustawy nie wskazują na merytoryczny zakres oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże w orzecznictwie sądowym jednoznacznie wywodzi się, iż ocena ta dotyczyć powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego czyli szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu ukształtowania ustroju rolnego państwa (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 696/08 Lex nr 532747). Niewątpliwie zakres działania organu zdeterminowany jest jego rzeczową właściwością. W związku z tym zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi określa art. 23 ust 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159 z 2003 r., poz. 1548, ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest zatem dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych uprawnień (kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne). Przepis art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców określa przesłanki do udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców, a orzekanie w tym przedmiocie należy - zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy - do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie regulują zakresu merytorycznej oceny wniosku cudzoziemca o nabycie nieruchomości rolnej położonej w Polsce przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jako organ współdziałający, powinien przestrzegać zakresu własnych zadań, wynikającego z powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o działach administracji rządowej. Dlatego też do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca nie jest wymagane wykazanie, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby nie tylko pominięcie przepisów rozróżniających rzeczową właściwość organów, ale również uznanie, że postanowienie wydane w postanowieniu wpadkowym na podstawie art. 106 kpa, może zastąpić rozstrzygnięcie kończące postępowanie główne. Zbędnym byłoby wówczas wydawanie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych, stąd takie wnioskowanie nie może być przyjęte. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając sprawę kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 kpa, zatem powinien uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywatela. Rozstrzygnięcie to nie może być jednak dowolne, a ocena czy sprzeciw Ministra by nie naruszył art. 7 kpa wymaga w tym konkretnym wypadku zdefiniowania pojęcia interesu społecznego. Winno to, zdaniem Sądu, odbyć się z uwzględnieniem treści art. 23 ustawy o działach administracji rządowej. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewniają prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, a art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikację rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Wbrew twierdzeniom Spółki istnieją zatem podstawy do podmiotowego rozróżnienia nabywców nieruchomości rolnych i uznania gospodarstwa rodzinnego za najbardziej pożądany przez ustawodawcę model działalności rolniczej. Mając na uwadze tak zdefiniowany interes społeczny, jak również okoliczność, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by można było uznać, że zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, stwierdzić należy, że organ nie naruszył granic uznania administracyjnego zgłaszając sprzeciw na nabycie przedmiotowych nieruchomości, i prawidłowo - wbrew twierdzeniom skarżącej - zastosował art. kpa 7. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy, że organ prawidłowo ustalił przeznaczenie terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że objęte wnioskiem działki obejmują w większej części grunty orne dobrej klasy (RII o powierzchni [...] ha i RIIIa powierzchni [...] ha) i łąki trwałe (ŁIV o powierzchni [...] ha). Zaś z pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 14 października 2014 r. wynika, że przedmiotowe działki nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez spółkę na zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B." uchwalone uchwałą z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. Organ powołując się na wniosek skarżącej spółki wskazał, że spółka na przedmiotowych działkach będzie prowadzić produkcję i sprzedaż kruszyw żwirowo piaskowych, uznał że spółka nie zamierza wykorzystać tej nieruchomości w celu prowadzenia na niej działalności rolniczej. W ocenie Sądu ta konstatacja po pierwsze odpowiada stanowi faktycznemu (bowiem Spółka nie wykazała, że zamierza wykorzystywać grunt rolniczo), po drugie brak dostatecznego wykazania zamiaru prowadzenia rolniczej działalności, w świetle nieprowadzenia w ogóle takiej działalności przez Spółkę nie może prowadzić do wniosku o niezasadności zaskarżonego postanowienia, mającego na celu ochronę gruntów rolnych przez ich rolnicze wykorzystanie. Reasumując stwierdzić należy, że stanowisko organu zgłaszającego sprzeciw nie przekroczyło granic uznania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 kpa do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którą preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie, na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Tak więc Sąd aprobuje stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że za sprzeciwem przemawia interes społeczny i polityka kształtowania ustroju rolnego. W sprawie nie naruszono również zarzucanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.