IV SA/Wa 1059/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości – działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] wraz z podziałem działki rolnej na działki budowlane i działkę pod drogę wewnętrzną oraz określającej warunki realizacji tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], wniesionego w trybie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247), wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji opisanej na wstępie. Występując o zbadanie legalności wymienionej decyzji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być położona w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego aktualnym aktem prawnym jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) Podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, w obszarze zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dalej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) do przedmiotowej inwestycji zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Stwierdził, że istotnym kryterium stosowania powyższych przepisów jest to jaka powierzchnia faktycznie ulegnie przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji. W jego ocenie, za powierzchnię przeznaczoną do przekształcania uznać należy powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia i mogą być to zmiany krótko bądź długoterminowe. W skład powierzchni przekształconej nie wchodzi więc wyłącznie powierzchnia zabudowy zajęta przez obiekty budowlane. Stanowią ją także wszelkie inne powierzchnie, które w wyniku realizacji prac budowlanych zmieniają swój dotychczasowy charakter. Do powierzchni przekształconej wlicza się więc powierzchnię zabudowy budynków i towarzyszących im parkingów, dróg dojazdowych, chodników, podjazdów, ramp, innych powierzchni utwardzonych, jak również różnego rodzaju płaty roślinności, które zostaną usunięte, a także teren urządzony zgodnie z wolą inwestora. Regionalny Dyrektor zwrócił uwagę, że art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dopuszcza na terenie obszaru chronionego krajobrazu realizację wyłącznie takich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W związku z powyższym, w jego ocenie, przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem wpływu inwestycji na warunki przyrodnicze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jest obligatoryjne. Rozpoznając wniosek Kolegium nie dopatrzyło się podstaw stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem na podstawie art. 156 § 1 kpa , chociaż zgodziło się ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wójta obligatoryjne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wymienionego przedsięwzięcia bez przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Nie wystarcza to jednak, w ocenie Kolegium, do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie decyzja Wójta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium nie zachodzi bowiem druga z koniecznych przesłanek do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest bowiem wystarczających podstaw do uznana, że decyzja ta wywołuje niemożliwe do zaakceptowania, z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne. W ocenie Kolegium, o takich skutkach decyzji można by mówić wówczas, gdyby w następstwie jej wydania inwestor uzyskał możliwość realizacji przedsięwzięcia znacząco negatywnie wpływającego na ochronę przyrody lub ochronę krajobrazu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tymczasem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie, ze względu na swój charakter, skalę oraz usytuowanie, będzie miało znacząco negatywny wpływ na ochronę przyrody lub ochronę krajobrazu Obszaru. W konsekwencji powyższe rozważania doprowadziły Kolegium do wniosku, że Wójt Gminy wydając kwestionowaną decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zabraniających na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej, co powinno stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności przez Kolegium decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2021 r.; 2. § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuznanie, że błędne zastosowanie wskazanego przepisu prawa materialnego przez Wójta nie stanowi przesłanki do rażącego naruszenia prawa przez orzekające Kolegium; II. prawa procesowego, tj.: naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody i art. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez niezebranie przez Kolegium w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także nierzetelne prowadzenie postępowania dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, gdyż jego zdaniem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości – działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] wraz z podziałem działki rolnej na działki budowlane i działkę pod drogę wewnętrzną oraz określającej warunki realizacji tego przedsięwzięcia. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe przedsięwzięcie w całości położone jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Podstawą ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu jest art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098), w myśl którego wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Stosując się do treści tego przepisu, na mocy w § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazano "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.)". Zakaz ten, zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Również przepis art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza możliwość wprowadzenia zakazów na obszarze chronionego krajobrazu dla realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza na terenie obszaru krajobrazu realizację wyłącznie takich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Prawne formy ochrony przyrody zostały określone w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i są to: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ochrona gatunkowa rośli, zwierząt i grzybów. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dzieli na dwie grupy, takie, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1) oraz takie, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dotyczy obu kategorii przedsięwzięć. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ) w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze zalicza do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Planowane przedsięwzięcie położone jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i ma polegać na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną i ma być zrealizowane na działce o pow. 4,1922 ha, przy czym inwestycja będzie realizowana na powierzchni 1,30 ha. Przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja Wójta należało więc sklasyfikować jako takie, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wywoływać niemożliwe do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutki społeczne i gospodarcze i przy tego rodzaju przedsięwzięciach zawsze musi być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. [...] Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje bowiem tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Korytarze ekologiczne są poddane szczególnej ochronie w ramach sieci obszarów chronionych wyznaczanych i zarządzanych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Utrzymanie korytarzy i właściwe gospodarowanie w ich obrębie ma istotne znaczenie dla ochrony siedlisk i gatunków. Powołane rozporządzenie określa szereg zakazów, w tym właśnie zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo że z powołanych przepisów istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Na tę okoliczność konsekwentnie zwracał uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zarówno w opinii z dnia [...] stycznia 2021 r., jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2021 r., że wobec planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy w ogóle się do tych kwestii nie odniósł. Wprawdzie organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest związany postanowieniami uzgodnieniowymi wydanymi w trybie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże brak związania opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie odnosi się do sytuacji, gdy organ ten w swojej opinii zwraca uwagę na naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli więc RDOŚ komunikuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z przepisów prawa, to owszem Wójt Gminy tym stanowiskiem związany nie był, ale nie oznacza to, że jeżeli faktycznie taki obowiązek z przepisów prawa wynika, to Wójt nie był zobowiązany go realizować. Rozstrzygnięcie, czy taki obowiązek faktycznie wynika z przepisów prawa oraz jakiego charakteru wadliwością jest dotknięta decyzja Wójta w razie pozytywnej weryfikacji tego zagadnienia, powinno być podstawą ustaleń i ocen Kolegium w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodziło się ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że w sprawie obligatoryjne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Samo Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia bez przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a mimo to odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, a powinno było stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem obowiązek przeprowadzenia takiej oceny wynikał wprost z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Ogólny zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy tylko takiej inwestycji, dla której przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu. Możliwość realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, planowanej w obszarze chronionego krajobrazu, uzależniona jest zatem po pierwsze od przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko, a po drugie, że przeprowadzona ocena oddziaływania wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu. Zatem w celu ustalenia, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest w ogóle możliwa na wskazanej nieruchomości, niezbędnym jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto zwrócić należy uwagę na treść art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który dotyczy zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarach chronionego krajobrazu, a właśnie taka forma ochrony przyrody występuje w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, Kolegium obowiązane będzie uwzględnić dokonane wyżej rozważania Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 200 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 480 zł wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).