IV SA/Wa 1060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie wyboru komisji dyscyplinarnej postanawia: skargę odrzucić. Z. K., członek etatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w piśmie z dnia 3 lutego 2014 r., wniósł do Sądu Rejonowego w S. [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew przeciwko A. M., Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o ustalenie nieistnienia lub uchylenie uchwały Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie rezygnacji K. K. z członkostwa w Komisji Dyscyplinarnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz wyboru uzupełniającego członka Komisji Dyscyplinarnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Skarżący podniósł, że w Zgromadzeniu Ogólnym w dniu [...] maja 2013 r., które uchwaliło powyższą uchwałę brały udział i głosowały osoby nieuprawnione, tj.: a) P. B. - członek etatowy SKO w S., który od końca 2011 roku przebywa na urlopie wychowawczym i w związku z tym na dzień [...] maja 2013 r. ma wpisaną usprawiedliwioną nieobecność w pracy; b) J. J. – członek pozaetatowy SKO w S., która od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy zaznaczyć, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności wniesienia tego środka zaskarżenia. Z obowiązku dokonania takiej kontroli nie zwalnia sądu administracyjnego przekazanie mu sprawy przez sąd powszechny, który wcześniej uznał się za niewłaściwy. Przepis art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", nakłada na sąd administracyjny obowiązek przyjęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, nie nakłada natomiast obowiązku jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Aby sprawa, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, mogła zostać merytorycznie rozpatrzona przez sąd administracyjny, musi dotyczyć kontroli działalności administracyjnej o charakterze publicznoprawnym, określającej uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Jeśli zaś będzie ona pozbawiona związku z działalnością administracji publicznej albo nie będzie w ogóle przysługiwała droga sądowa, konieczne jest odrzucenie skargi. Uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym nie jest bowiem równoznaczne z tym, że właściwy będzie sąd administracyjny. Takie przekazanie nie może stwarzać dla sądu administracyjnego uprawnienia prawokształtującego poprzez kreację nowej właściwości w sytuacji gdy sąd ten, pomimo przekazania sprawy, pozostaje nadal niewłaściwy. Istnieją bowiem sprawy, które nie podlegają kontroli zarówno sądów powszechnych jak i sądów administracyjnych. Do okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną należą brak legitymacji skargowej oraz brak kognicji sądu w kontroli zaskarżonego aktu. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 powyższej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Niniejsza skarga dotyczy uchwały Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie wyboru komisji dyscyplinarnej, która przeprowadziła postępowanie dyscyplinarne w stosunku do skarżącego Z. K., członka etatowego ww. SKO. Uchwała ta nie jest żadnym z aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. Należało zatem rozważyć czy jest ona innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest uprawniony do zbadania jej zgodności z prawem na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Aby przyjąć kognicję sądu administracyjnego w stosunku do danego aktu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akt ten musi kumulatywnie spełniać następujące kryteria (por. T. Woś, Przepisy ogólne, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 59-65) : a) nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; b) musi mieć charakter zewnętrzny; c) nie może być skierowany do indywidualnego podmiotu; d) musi mieć charakter publicznoprawny; e) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu uchwała nr [...] nie spełnia łącznie powyższych kryteriów, a zatem wniesienie skargi na nią należy uznać za niedopuszczalne. Co do tego, iż zaskarżona uchwała nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczających nie ma wątpliwości. Zgodnie w treścią art. 16a – 16c ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr. 76, poz. 856 ze zm.), dalej jako "ustawa o SKO" członek kolegium podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej, o której w pierwszej instancji orzeka komisja dyscyplinarna kolegium. Komisja ta, w przypadku uznania obwinionego członka kolegium winnym, może nałożyć na niego karę w postaci upomnienia, nagany, nagany z ostrzeżeniem lub wykluczenia ze składu kolegium. Na jej mocy również powołano na funkcję członka komisji dyscyplinarnej konkretną osobę, którą tym samym uprawniono do wspólnego z innymi konkretnymi osobami rozstrzygania o ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej osób, które można wymienić z imienia i nazwiska, tj. członków SKO w S. Uchwała ma zatem charakter indywidulany i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kluczowymi więc zagadnieniami, które należy rozważyć są charakter aktu (czy jest on publicznoprawny) oraz stosunek jaki łączy skarżącego z organem, który go wydał (czy jest to akt zewnętrzny). Akt musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zakresem przepisu art. 3 § 2 pkt 4 objęte są akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że akt taki winien zawierać elementy władztwa administracyjnego. Działanie władcze z kolei to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (por. T. Woś, Przepisy ogólne, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 60 - 61). Zgromadzenie ogólne nie rozstrzyga w sposób władczy o członkostwie w komisji dyscyplinarnej. Uchwalenie uchwały w tym przedmiocie jest poprzedzone zgłaszaniem kandydatur oraz głosowaniem tajnym, które wyłania członków takiej komisji, a ci mogą później zrezygnować z funkcji (art. 16c ust. 3 ustawy o SKO w zw. z częścią drugą Regulaminu wyboru komisji dyscyplinarnych samorządowych kolegiów odwoławczych stanowiącego załącznik do uchwały nr 19/99 Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z dnia 19 maja 1999 roku). Zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku rezygnacji K. K., zaś skarżący oświadczył w skardze, że wybrany tą uchwałą członek komisji dyscyplinarnej, P. B., sam zgłosił swoją kandydaturę. Wchodzi tu zatem w grę element dobrowolności, który wyklucza władztwo administracyjne, a w konsekwencji i publicznoprawny charakter uchwały nr [...]. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku (por. T. Woś, Przepisy ogólne, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 61 - 62). Zgromadzenie ogólne SKO nie dysponuje środkami przymusu państwowego, aby zmusić członka komisji dyscyplinarnej do wykonywania swoich obowiązków. W przypadku niewywiązywania się z nich może go jedynie odwołać. Charakter zewnętrzny aktu oznacza z kolei konieczność skierowania go do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu ten akt (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Tego kryterium zaskarżona uchwała nie spełnia. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o SKO, w skład zgromadzenia ogólnego SKO wchodzą prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie, zarówno etatowi jak i pozaetatowi. Skarżący zatem, jako członek etatowy SKO w S., był członkiem organu, który wydał zaskarżoną uchwałę i był obowiązany uczestniczyć w jego posiedzeniach. Co więcej w jego obecności uchwalono zaskarżoną uchwałę, o czym świadczy jego podpis na liście obecności członków SKO obecnych na Zgromadzeniu Ogólnym w dniu [...] maja 2013 r. Z powyższego niewątpliwie wynika, iż zaskarżona uchwała nie spełnia łącznie przedstawionych wyżej kryteriów. W ocenie Sądu jest ona aktem o charakterze wewnętrznym, który nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Co więcej uchwała ta została ustawowo objęta pośrednią kontrolą administracyjną i sądową. Z treści bowiem art. 16c ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 16d ust. 7 ustawy o SKO wynika, że orzeczenie o odpowiedzialności dyscyplinarnej wydane przez komisję dyscyplinarną SKO jest orzeczeniem I instancji, od którego można się odwołać do komisji dyscyplinarnej przy Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Z kolei od orzeczenia II instancji przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Orzeczenie tego sądu jest ostateczne i prawomocne (art. 16d ust. 8 ustawy o SKO). W trakcie tej procedury można kwestionować prawidłowość wyboru komisji dyscyplinarnej SKO, o czym świadczy zapis § 35 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego wobec członków samorządowego kolegium odwoławczego oraz wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia (Dz.U. z 2001 r., Nr 14, poz. 125). Przywołany przepis przewiduje możliwość wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, jeżeli orzeczenie zostało wydane z udziałem członka lub członków komisji, którzy podlegają wyłączeniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc to sąd apelacyjny w ramach rozpoznawania odwołania dokonuje również kontroli, czy członkowie organu wydającego orzeczenie dyscyplinarne zostali zgodnie z prawem powołani. Zarzut ten, jak wynika z treści wniesionego do Sądu Apelacyjnego w L. odwołania skarżącego z dnia 30 października 2013 r., był przed tym sądem podnoszony (k. 101 akt Sądu Rejonowego w S., sygn. akt. [...] - kserokopia akt Sądu Apelacyjnego w L., sygn. akt [...] wykonana za zgodą tego Sądu wyrażoną w piśmie z dnia 31 marca 2014 r.). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.