IV SA/Wa 1062/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: P.g.k.") po rozpatrzeniu odwołania A. B. i B. G. (dalej: "skarżących") od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez skarżących zgłoszonego pod numerem [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2014 r. A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M. Biuro Usług Geodezyjnych złożył do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie wykonania pracy geodezyjnej dotyczącej wznowienia znaków granicznych działek [...], [...], [...], [...] w obrębie G. w gminie O. w powiecie [...]. W zgłoszeniu zarejestrowanym pod numerem [...] jako osobę działającą w imieniu podmiotu wskazano B. G. W dniu 5 czerwca 2014 r. do PODGiK w O. wpłynął operat techniczny wraz z zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonej pracy. W dniu 13 czerwca 2014 r. dokonano kontroli przekazanej dokumentacji zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1) - 6), obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U z dnia 30 lipca 2001r.), sporządzając protokół nr [...] zawierający 7 usterek. Jedna z usterek dotyczyła braku analizy i oceny materiałów znajdujących się w zasobie pod względem ich przydatności do odtworzenia pierwotnych położeń punktów granicznych oraz braku zastosowania się do przepisu § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu Geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U z 2011 r. nr 263, poz. 1572). W dniu 1 sierpnia 2014 r. A. B. ponownie złożył operat wyjaśniając, że czynności wyznaczenia granic wykonał w oparciu o § 30 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. W dniu 7 sierpnia 2014 r. dokonano weryfikacji operatu z wynikiem negatywnym pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych z powodu nie zastosowania się wykonawcy do uwag z pkt 3 i 6 protokółu Nr [...]. W dniu 21 sierpnia 2014 r. wykonawca ponownie przekazał dokumentację do weryfikacji. Weryfikacja przeprowadzona w dniu 22 sierpnia 2014 r. zawiera negatywny wynik pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych (nie wyszczególniono jednak braków w przekazywanej dokumentacji). Zweryfikowano również negatywnie pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a P.g.k. z powodu następujących nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów prawa tj.: – wyznaczono punkty graniczne nie ujawnione w egib, czym naruszono przepis art. 39 P.g.k.; – wyznaczono punkty graniczne, dla których brak jest danych umożliwiających określenie ich pierwotnego położenia na gruncie, czym naruszono przepis art. 39 P.g.k. oraz § 30 ust. 1, 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych; – oznaczenie punktów granicznych w protokole i na szkicu polowym uznano za niezgodne z operatem ewidencji gruntów budynków - § 30 ust. 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta działając na podstawie art. 7d, art.12b ust. 8 P.g.k. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów dotyczących wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, sporządzonych przez wykonawcę – M. Biuro Usług Geodezyjnych A. B., dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] G. Gmina O., powiecie [...], województwie [...] na podstawie zgłoszenia [...] z dnia [...] marca 2014 r. Powodem odmowy według organu I instancji jest wykonanie ww. opracowania z naruszeniem przepisów art. 39 P.g.k. oraz niezgodność z § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych, wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011, Nr 263, poz. 1572). We wniesionym odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie wskazanej decyzji Starosty. Podnieśli, iż przedmiotem opracowania było wznowienie znaków granicznych dotyczących działek o nr [...], [...], [...], [...] wsi G. gm. O., zgodnie ze zgłoszeniem. W ocenie skarżących, zgodnie z opracowaniami jednostkowymi można jednoznacznie określić osnowę pomiarową bezpośredniego pomiaru granic działek zwartych w operacie ewidencji gruntów wsi G. nr [...] oraz punktów granicznych przedmiotowych działek. Parametry dawnej osnowy spełniały wymogi dokładnościowe obecnie obowiązujących przepisów. Skarżący wskazali, iż wykonano także pomiar stanu istniejącego w terenie - widoczne miedze, które pokrywały się z przeprowadzoną analizą dokumentów. Według skarżących, w związku z tym, że dokumentacja jednoznacznie określała granice przedmiotowych działek i nie ma zastosowania § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie można bowiem ustalać granic, gdyż może spowodować to bezprawne przeniesienie własności. Jak zauważyli skarżący, w niniejszej sprawie protokół wznowienia i wyznaczenia punktów granicznych wykonano zgodnie z art. 39 P.g.k., z powiadomieniem wszystkich zainteresowanych stron, które nie wnosiły żadnych zastrzeżeń do położenia punktów granicznych na gruncie. Rozpatrując odwołanie skarżących, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podniósł, iż organ I instancji wskazał, że do wykonania opracowania wykonawca pracy za podstawę obliczenia danych umożliwiających odtworzenie pierwotnego położenia punktów granicznych wykorzystał w szczególności materiały zawarte w operacie ewidencji gruntów wsi G. nr [...] tj. szkice polowe nr [...], [...] i [...] służące do założenia ewidencji gruntów i budynków. Przedstawiając wyniki analizy dokumentacji jaką wykonawca opracowania wykorzystał, za słuszne organ odwoławczy uznał stwierdzenie organ I instancji, że ww. dokumentacja nie posiada identyfikacji układu lokalnego w jakim wykonano pomiar, nadto brak jest współrzędnych punktów osnowy pomiarowej, jak i brak opisów topograficznych oraz obserwacji umożliwiających odtworzenie wzajemnych relacji między punktami osnowy. Ponadto wskazano, iż jak wynika z treści szkiców [...], [...] i [...] część punktów granicznych nie była w ogóle pomierzona na osnowę pomiarową, a ich położenie wniesiono na mapę ewidencyjną jako wynik graficznego przecięcia prostych. Organ odwoławczy zauważył, iż tryb wznowienia znaków granicznych bądź wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów w obecnym stanie prawnym regulują przepisy art. 39 P.g.k. oraz przepisy § 30 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że istotą pomiarów mających na celu wznowienie (wyznaczenie) znaków (punktów) granicznych, uprzednio ustalonych, jest odtworzenie czynności pomiarowych wykonanych podczas pomiaru znaku (punktu) granicznego, w taki sposób, aby można było określić pierwotne jego położenie. Tymczasem w przedmiotowym opracowaniu dokumentacja znajdująca się w zasobie nie zawierała danych, które pozwoliłyby na wykonanie czynności określonych w § 30 ww. rozporządzenia mających na celu odtworzenie pierwotnego położenia punktów granicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nie istniały przesłanki do wznowienia (wyznaczenia) znaków (punktów granicznych) na podstawie przepisów art. 39 P.g.k. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nie zgodzili się skarżący. Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa tj. § 36 pkt 6 oraz § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) dające podstawę do przeprowadzenia wyznaczenia znaków granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów. Uzasadniając skarżący podnieśli, iż organ I instancji odmawiając przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez wykonawcę pracy geodezyjnej, zmusza do zastosowanie drugiego trybu jakim jest przeprowadzenie postępowania ustalenia przebiegu granic działki zgodnie z § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżących wykonanie ustalenia przebiegu granic działek w tym przypadku byłoby niezgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia, gdyż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieje dokumentacja wykonana w celu podziałów nieruchomości - operaty jednostkowe numer [...], [...], [...] oraz dokumentacja powstała przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków - operat ewidencji gruntów i budynków obrębu G. nr [...], [...]. W związku z tym, w ocenie skarżących, aby określić położenie punktów i linii granicznych należało wykonać wyznaczenie granic działek ewidencyjnych w trybie art. 39 ust. 5 P.g.k. Jak zauważyli skarżący, przy sporządzeniu protokołu wyznaczenia punktów granicznych strony postępowania które stawiły się na gruncie, nie wnosiły żadnych zastrzeżeń, gdyż wyznaczane punkty i linie graniczne pokrywały się z istniejącymi miedzami. Zdaniem skarżących organ odwoławczy odnosząc się w uzasadnieniu decyzji jedynie do operatu ewidencji gruntów nie wziął pod uwagę operatów jednostkowych w których odtworzono osnowę pomiarową ze szkiców ewidencji gruntów i na podstawie których to operatów dokonywano zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca pracy geodezyjnej jest zobligowany do wykorzystania wszystkich dokumentów, więc musiał przyjąć osnowę z operatów jednostkowych przyjętej do zasobu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż w skardze nie podniesiono żadnych argumentów, które nie zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. - Dz.U. z 2015 r., poz. 658), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez A. B. i B. G. zgłoszonego pod numerem [...]. Zgłoszenie wykonania pracy geodezyjnej dotyczyło wznowienia znaków granicznych działek [...], [...], [...], [...] w obrębie G. w gminie O. w powiecie [...]. Powodem odmowy było wykonanie ww. opracowania z naruszeniem przepisów art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z dnia 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz niezgodność z § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych, wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572; dalej: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2011 r." ). Na wstępie należy wskazać, iż tryb wyznaczenia znaków granicznych reguluje art. 39 P.g.k., który stanowi: 1. Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. 2. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11. 3. O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4. 4. Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół. 5. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, Z kolei rodzaj danych umożliwiających wykonanie czynności wyznaczenia punktów granicznych oraz sposób postępowania przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych mających na celu wyznaczenie tych punktów zawiera § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. określający, że: 1. Geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. 2. W przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o: 1) opisy topograficzne tych punktów granicznych lub 2) współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. Wznowienie granic polega na odnalezieniu, na podstawie dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów, istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie znakami granicznymi. Wznowienie granic ma miejsce wówczas, gdy granice między sąsiadującymi nieruchomościami zostały już wcześniej prawnie ustalone. Słusznie zatem organy orzekające wywiodły, iż istotą pomiarów mających na celu wznowienie (wyznaczenie) znaków (punktów) granicznych, uprzednio ustalonych, jest odtworzenie czynności pomiarowych wykonanych podczas pomiaru znaku (punktu) granicznego, w taki sposób, aby można było określić pierwotne jego położenie. Z materiału dowodowego wynika, że w kilkakrotnie dokonano kontroli przekazanej do zasobu dokumentacji technicznej. W protokole kontroli z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] wymieniono 7 usterek. Między innymi w punkcie 2 tego protokołu zarzucono brak analizy i oceny materiałów znajdujących się w zasobie pod względem ich przydatności do odtworzenia pierwotnych położeń punktów granicznych oraz brak wskazania w oparciu o który punkt § 30 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. wykonano czynności wyznaczenia znaków granicznych. Z kolei w punkcie 3 ww. protokołu stwierdzono, że z załączonej do kontroli dokumentacji wynika brak możliwości wyznaczenia punktów granicznych ze względu na niekompletne dane znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Skarżący składając ponownie operat do kontroli w dniu 1 sierpnia 2014 r. wyjaśnił m.in. że czynności wyznaczenia granic wykonał w oparciu o § 30 ust. 2 punkt 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. Ponowna weryfikacja dokumentacji podtrzymała zarzut określony w punkcie 3 protokołu z dnia 13 czerwca 2014 r. tj. braku możliwości wyznaczenia części punktów granicznych w oparciu o przytoczony przez skarżących przepis. Kolejna kontrola wykazała w punkcie 2 protokołu, że wyznaczenie punktów granicznych o numerach [...], [...], [...], [...] zostały wykonane nieprawidłowo ze względu na brak danych umożliwiających określenie ich pierwotnego położenia na gruncie (tj. brak danych pomiarowych, jak i nie były one pomierzone na osnowę) i wymieniono naruszone przepisy (tj. art. 39 P.g.k. oraz § 30 ust. 1 i rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.). W ocenie Sądu, prawidłowo organy orzekające uznały, iż w przedmiotowym opracowaniu dokumentacja znajdująca się w zasobie nie zawierała kompletnych danych, które pozwoliłyby na wykonanie czynności określonych w przepisach § 30 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. mających na celu odtworzenie pierwotnego położenia punktów granicznych. Do obliczenia danych umożliwiających odtworzenie pierwotnych położeń punktów granicznych skarżący przyjęli dane zawarte w operacie ewidencji gruntów wsi G. nr [...], uznając znajdujące się w nim dane za wiarygodne. Tymczasem opracowanie to zostało wykonane w układzie lokalnym bez oznaczenia współrzędnych punktów osnowy pomiarowej oraz obserwacji umożliwiających odtworzenie wzajemnych relacji między tymi punktami. W operacie tym brak jest opisów topograficznych, dokumentacji z pomiarów punktów granicznych i pomiarów kontrolnych, jak i brak jest możliwości określenia błędów pomiarowych. Nadto jak wynika z treści szkiców [...], [...] i [...] część punktów granicznych nie była w ogóle pomierzona na osnowę pomiarową, a ich położenie wniesiono na mapę ewidencyjną jako wynik graficznego przecięcia prostych. Prawidłowo także stwierdzono brak harmonizacji, o której mowa w § 30 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. W związku z powyższym, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów orzekających, że nie istniały przesłanki do wznowienia (wyznaczenia) znaków (punktów granicznych) na podstawie przepisów art. 39 P.g.k. Fakt wyznaczenia bowiem punktów granicznych, które nie były uprzednio ustalone, co wykonawca stwierdził po przeprowadzeniu analizy materiałów, stanowi naruszenie ust. 1 art. 39 P.g.k. W ocenie Sądu, organy administracji trafnie zatem odmówiły przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zgłoszonego pod numerem [...]. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.