IV SA/Wa 1066/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., którą odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na rzecz A. Sp. z o.o. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił p. M. L. Organ I. instancji, przywołując art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia z uwagi na fakt, iż przedłożone dokumenty jedynie uprawdopodobniają istnienie interesu prawnego dla żądania wznowienia postępowania. Kolegium wskazało, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania na wniosek strony jest dwuetapowe. W pierwszym etapie ocenia się, czy brak jest przeszkód formalnych do wznowienia postępowania tj. m.in. czy przytoczono we wniosku przesłanki mogące stanowić podstawę wznowienia (art. 145 §. 1 i art. 145a K.p.a.) oraz czy zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie (w tym przypadku, wskazany w art. 148 § 2 K.p.a.). W kwestii terminu organ administracji wskazał, iż strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie, dowiedziała się o okolicznościach stanowiących przesłankę wznowienia, z dokładnością wystarczającą do ustalenia, czy wniosek wniesiono w terminie. Organ I. instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Z kolei przyczyną odmowy wznowienia postępowania, na zasadzie art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a., nie może być ustalenie, że wnoszący o wznowienie nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Stanowisko analogiczne jest prezentowane zarówno w doktrynie jak i judykaturze (przytoczono stosowne publikacje i orzecznictwo). Wskazano również, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). O ile określona istotna kwestia nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem I. instancji, organ odwoławczy winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (wydanie decyzji kasatoryjnej w myśl art. 138 § 2 K.p.a.). W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. Sp. z o.o. podniosła następujące zarzuty: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie konieczności wszczęcia postępowania w czasie gdy interes strony w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji nr [...], nie został wykazany (powołano się na okoliczności faktyczne - brak postanowienia o nabyciu przez wnioskodawcę spadku po właścicielach nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji, pomimo iż od ich śmierci minęło 11 lat), - błędne uznanie, iż organ I. instancji nie zbadał, czy został zachowany termin do złożenia wniosku w myśl art. 148 § 2 K.p.a. (w skardze omyłkowo przywołano § 1 tego przepisu) - w tym zakresie wskazano, iż żądający wznowienia powinien z własnej inicjatywy wykazać zachowanie terminu; p. M. L. uchybił temu obowiązkowi stwierdzając jedynie ogólnikowo, iż o wydaniu decyzji nr [...] dowiedział się od sąsiadek; gołosłowne twierdzenia pozwalają na wysnucie wniosku, iż termin nie został dochowany; w skardze wywodzi się, iż kwestię wykazania zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania należałoby rozpatrywać stosując analogię do instytucji przywracania terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy strona skarżąca podniosła, iż w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, z których wywieść można, iż wnioskodawca nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mogą to także potwierdzić świadkowie. Pełnomocnik uczestnika p. M. L. przedłożył dokumenty wskazujące, w na istnienie, jego ocenie, interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] (postanowienie o nabyciu spadku). Na rozprawie przedłożono także dokumenty dotyczące dalszego przebiegu postępowania - po wydaniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania - p. E. N. - wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Trafnie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż gdy postępowanie w przedmiocie wznowienia inicjowane jest wnioskiem strony, wyróżnić w nim można dwa etapy. W pierwszym z nich rozważane jest istnienie ewentualnych przeszkód dla wznowienia postępowania, do których może należeć nie zachowanie terminu do złożenia wniosku jak i nie przywołanie we wniosku okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania wymienionych w K.p.a. O ile brak jest przeszkód formalnych do wznowienia postępowania, jest wydawane postanowienie (art. 149 § 1 K.p.a.), następnie jest rozważana, co do meritum, m.in. kwestia czy przywołane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania istotnie w spawie wystąpiły (w zw. z art. 149 § 2 K.p.a.), a w końcu jest wydawane orzeczenie w granicach art. 151 K.p.a. W razie natomiast stwierdzenia przeszkód dla wznowienia postępowania, zamiast postanowienia w myśl art. 149 § 1 K.p.a. wydawana jest decyzja, w związku z treścią art. 149 § 3 Kodeksu. W rozpatrywanej sprawie, we wniosku o wznowienie p. M. L. powołał się na przesłankę wskazaną w art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a. (jako strona postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie brał udziału w sprawie). Jak trafnie oceniono w zaskarżonej decyzji, przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wznowienia postępowania, wymagała wyjaśnienia kwestia dochowania terminu. W przedmiocie tym organ I. instancji nie dokonał żadnych ustaleń. W opisie stanu faktycznego przywołano wprawdzie oświadczenie p. M. L., jednak wyjaśniając przesłanki orzekania nie dokonano w ogóle oceny okoliczności w tym zakresie, nie sformułowano także żadnej konkluzji czy termin został przez organ oceniony jako dochowany. Natomiast jako przesłankę orzekania, z przywołaniem art. 149 § 3 K.p.a., wskazano kwestię oceny interesu prawnego wnioskodawcy, jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...]. Dokonano więc próby oceny kwestii rozstrzyganych, gdy postępowanie może być skutecznie wznowione. W tym kontekście nie może być skutecznie podnoszony, sformułowany w skardze, zarzut naruszenia art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a., gdyż kwestie na tym etapie postępowania nie są przesądzane. Nie zajął w tej sprawie także przesądzającego stanowiska organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. We wskazanym stanie faktycznym organ II. instancji trafnie uznał, iż dokonanie na etapie postępowania odwoławczego oceny kwestii dochowania terminu prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, skoro to istotne na tym etapie sprawy zagadnienie nie było w ogóle przedmiotem rozważań organu I. instancji. Nie można się przy tym zaaprobować wywodów skargi, iż podmiot wnoszący o wznowienie postępowania jest zobligowany do przywołania we wniosku konkretnych okoliczności urpawdopodobniających dochowanie terminu dla żądania wznowienia, a z uchybienia temu obowiązkowi można wywodzić niekorzystne skutki procesowe dla strony (domniemanie nie zachowania terminu). Reguły takiej nie możną wywieść z obowiązujących przepisów, skoro nie określają one zawartości wniosku w przedmiocie wznowienia. Nieuprawnione byłoby w tym kontekście stosowanie analogii do wykładni regulacji dotyczących przywracania terminu (w procedurach cywilnych czy administracyjnych), skoro wskazano w nich wprost, iż wnioskodawca ma uprawdopodobnić okoliczności związane z niedochowaniem terminu (patrz np. art. 58 § 1 K.p.a.). Wobec tego, gdy chodzi o żądanie wznowienia, o ile okoliczności dochowania terminu nie zostały wystarczająco szczegółowo opisane we wniosku, organ administracji, w przypadkach wątpliwych, jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. W jego ramach może zażądać od zainteresowanego stosownych wyjaśnień, mając na uwadze, iż powinien on istotnie uprawdopodobnić dochowanie terminu. W tej sytuacji nie można uznać, iż organ odwoławczy był uprawniony, aby we własnym zakresie ustalić, czy termin do wniesienia wniosku został dochowany. Dokonanie takich ustaleń prowadziłoby do naruszenia reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), której instrumentem realizacji jest obowiązek wydania w określonych przypadkach decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 §. 2 K.p.a. (gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części). Dodatkowo należy wskazać, iż: - bez znaczenia na tym etapie postępowania są formułowane przez stronę skarżącą na rozprawie twierdzenia, jakoby termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie został dochowany (dokumentacja spawy, zeznania świadków itp.) - zagadnienia te powinny być przesądzone orzeczeniami zapadłymi w wyniku wydania zaskarżonej decyzji (po ponownym rozpatrzeniu sprawy), przy czym w niniejszej sprawie poza oceną Sądu pozostaje legalność tych orzeczeń, jako wydanych poza granicami tej sprawy w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); będą one mogły być oceniane po zaskarżeniu w stosownym trybie, - poza oceną Sądu pozostaje w niniejszej sprawie kwestia posiadania interesu prawnego przez wnioskodawcę - p. M. L. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...]; o ile brak jest przeszkód do wznowienia postępowania (kwestia dochowania terminu) zagadnienie to będzie rozważane przez organy administracji (dwu szczebli - w razie wykorzystania środków odwoławczych); strona nie usatysfakcjonowana z ostatecznego orzeczenia, będzie mogła je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.