IV SA/Wa 107/19

Warszawa, 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. nr [...] IV SA/Wa 107/19 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r. po rozpatrzeniu zażalenia K.R. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...]. [...] z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z prowadzonym remontem werandy przy budynku na ulicy [...] [...] od strony ogrodu, niezbędnego do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. K.R. został wezwany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...].[...] o przedłożenie zaświadczenia prezydenta [...] [...] o zgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem złożonym 10 września 2018 r. K.R. wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z prowadzonym remontem werandy przy budynku na ulicy [...] [...] od strony ogrodu. Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest niezbędne do złożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent [...] [...] postanowił o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł K.R.. Skarżący wyjaśnił, że weranda przy budynku na ul. [...] [...] stoi od lat 60-tych na piwnicy, która jest częścią budynku mieszkalnego. Piwnica rozciąga się pod całym budynkiem i werandą. Weranda w żadnym miejscu nie wystaje poza obrys piwnicy. Budynek przy ul. [...] [...] jest identyczny jak [...] budynków bliźniaczych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że kwestionowane postanowienie z [...] września 2018 r. nr [...] zostało wydane w trybie przepisów art. 217 - 219 k.p.a., co potwierdza podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie. Następnie przytoczył treść art. 217 i art. 219 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie powodem odmowy jest niepotwierdzenie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzonej inwestycji. Nieruchomość jest objęta ustaleniami uchwały [...] Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto - Ogród [...] część 1, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa [...] z dnia 27 listopada 2014 r. pod. Poz. [...]. Plan wraz z załącznikiem uchwały i części graficznej jest dostępny w formie interaktywnej w internecie pod adresem http://[...].pl w zakładce Plany. Budynek położony przy ul. [...] [...] w [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7) ww. uchwały, ilekroć mowa o liniach zabudowy nieprzekraczalnych - należy przez to rozumieć, wyznaczone na rysunku planu, linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej ciągu pieszego, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu lub innych obiektów i urządzeń; bez uwzględnienia: a) balkonów, loggii, werand, ganków, wykuszy stanowiących maksimum 30% powierzchni elewacji i wystających poza obrys budynku nie więcej niż 2 m, b) okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m, c) elementów ocieplenia budynku, schodów zewnętrznych, tarasów, szybów wind, podestów i ramp przy wejściach do budynków, chyba że zapisy szczegółowe dla terenów stanowią inaczej; Z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że linie zabudowy i lnie rozgraniczające przebiegają po ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...] [...]. Na rzucie budynku nie jest wyrysowana weranda. Wskazane na szkicu przez odwołującego wymiary werandy to [...] m (długość) x [...] m (szerokość). Zdaniem organu odwoławczego skoro dopuszczalne przekroczenie linii zabudowy to [...] m, a objęta wnioskiem weranda ma [...] m, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. K. R. wniósł skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie uzupełniającym z 25 marca 2019 r. podniósł, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską, istnieje od lat 50 – tych, a werandy w tym i 10 innych budynkach wymagają remontu. Oświadczył, że weranda nie wychodzi poza obrys budynku. Do pisma dołączył decyzję konserwatora zabytków z 26 czerwca 2017 r. zezwalającą na prowadzenie prac polegających na remoncie werandy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z[...] listopada 2018 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Problematyka wydawania zaświadczeń uregulowana została w dziale VII k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odformalizowany w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istniejących faktów lub stanu prawnego i jest aktem wiedzy upoważnionego do jego wydania organu administracji publicznej, a nie aktem woli, ponieważ nie kształtuje ono stosunku prawnego, tylko jest jego potwierdzeniem albo zaprzeczeniem. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według § 2 tego przepisu zaświadczenie wydawane jest w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. We wniosku inicjującym postępowanie administracyjne z 10 września 2018 r. skarżący choć nieporadnie, wskazał na konieczność wydania zaświadczenia nałożeniem takiego obowiązku w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego (PINB) i dołączył skierowane do niego przez ten organ wezwanie. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż właściwy organ ma stwierdzić w nim o zgodności wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ, aby możliwe było wydanie zaświadczenia dokonuje analizy, oceny i wykładni aktu prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Stosownie do treści art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi więc rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt lub podjęte działania są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu lub decyzji. W przypadku gdy organ oceni, że zachodzi brak takiej zgodności odmawia na podstawie art. 219 K.p.a. postanowieniem wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Choć w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych K.p.a., to jednak przy zastosowaniu wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne K.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144). Tak więc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7-9, art. 77 i art. 80 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności robót budowlanych z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zakres postępowania wyjaśniającego może być większy, gdy chodzi o zastosowanie ustaleń prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy do konkretnego stanu faktycznego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), czyli zaświadczenia o zgodności podjętych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą odmowy było ustalenie przez organ, że prowadzona inwestycja, którą organ określił jako remont werandy nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jej planowane wymiary wykraczają poza dopuszczalne odstępstwo od ustalonej linii zabudowy. Odstępstwo to w przypadku budynku usytuowanego przy ul. [...] [...] w [...] wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie, z którym m.in. werandy mogą wystawać poza obrys budynku nie więcej niż [...] m. Wskazana zaś przez skarżącego długość werandy wynosi [...] m co oznacza brak zgodności z tym ustaleniem uchwały. W ocenie sądu stanowisko to jest przedwczesne. Organ odwoławczy nie podjął w sprawie niezbędnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, nie dokonał wszechstronnej analizy stanowiącej podstawę do wydania rozstrzygnięcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w rzeczywistości nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Organ odwoławczy wydał postanowienie odmowne odnoszące się do braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zamierzenia polegającego na remoncie werandy. Jednak dołączone do wniosku wezwanie organu nadzoru budowlanego na które powołał się we wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący dotyczy zamierzenia polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego. Niewątpliwie zgodnie z definicjami zawartymi w przepisach ustawy Prawo budowlane są to różne zamierzenia. Ze względu na te różnice mogą być wydane odmienne zaświadczenia co do zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Według art. 3 pkt 8 w.w ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 w.w ustawy rozbudowa budynku mieści się w szerszym pojęciu budowy. Roboty budowlane odpowiadające pojęciu budowy wiązać się będą niewątpliwie ze zmianą dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości i koniecznością uwzględnienia zmian dotyczących zagospodarowania terenu wprowadzonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inaczej jest w przypadku robót budowlanych odpowiadających pojęciu remontu, które nie wiążą się ze zmianą dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Ze względu na zasadę określoną w art. 35 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustalenia miejscowego planu, jeżeli są realizowane w ramach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, nie będą skutkować brakiem zgodności z ustaleniami uchwały odnoszącymi się do nowych zamierzeń budowlanych. Organ odwoławczy zbagatelizował potrzebę wyjaśnienia jakie żądanie stanowiło przedmiot wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem sądu nie rozstrzygnął istoty tej sprawy, która nie dotyczyła zaświadczenia o zgodności z uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego robót remontowych dotyczących werandy, a rozbudowy budynku mieszkalnego. Skarżący myli pojęcia remontu i rozbudowy budynku, jednak wskazanie we wniosku, że zaświadczenie niezbędne jest na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i określony w wezwaniu PINB przedmiot postępowania, powinny skłonić organ do wyjaśnienia tej kwestii. Na marginesie sąd wskazuje, że zgodnie z § 14 ust. 1 uchwały Rady [...] z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto – [...] dopuszczono możliwość użytkowania terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie, jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie. Dopuszczono przebudowę i modernizację obiektów niezgodnych z planem. Gdyby więc zamierzone przez skarżącego działania polegały na remoncie istniejącej werandy, to jej większe wymiary wykraczające poza odstępstwo przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały nie uzasadniały wydania zaświadczenia o odmowie zgodności zamierzenia z ustaleniami uchwały, o ile ten stan istniał przed uchwaleniem planu miejscowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagałoby ustalenia przez organ czy weranda o takich wymiarach istniała przez uchwaleniem planu miejscowego. Inaczej w przypadku robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, która jest nowym zamierzeniem inwestycyjnym powodującym konieczność realizacji ustaleń planu. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Konieczność dokonania ustaleń faktycznych umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy wymagała uchylenia przez sąd także postanowienia organu I instancji w celu zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną, wyjaśni zakres żądania wniosku i dokona wszechstronnej analizy ustaleń miejscowego planu w odniesieniu do tego żądania. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji.