IV SA/Wa 1072/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Starosta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy ul. [...] w C. wraz z odwodnieniem obejmującej nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz działki: [...], [...],[...], [...] obręb [...]. Pismem z dnia [...] października 2008 roku A. i W. ST. wystąpili o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad praworządności, demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do organów Państwa, zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, 2. naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, 3. naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, 4. naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez trwałą niewykonalność decyzji Starosty z uwagi na konieczność zniszczenia mienia ruchomego wnioskodawców posadowionego w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 roku. Zdaniem Starosty zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żądną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie je nieważności. Wojewoda wskazał, iż z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiadamia się strony postępowania w drodze obwieszczeń w urzędach właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Przepis ten, w brzmieniu na datę wydania decyzji nie nakładał na organy administracji obowiązku wysyłania do stron zawiadomień o wszczęciu postępowania. Sygn. akt IV SA/Wa1072/09 Bezpodstawny zdaniem Wojewody jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Strony na każdym etapie postępowania miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia odwołania. Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 roku nie wniesiono odwołania pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia ojej wydaniu. Brak jest również, zdaniem Wojewody, podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 roku jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. O niewykonalności, w ocenie Wojewody, można mówić wówczas, gdy wykonanie decyzji skutkowałyby koniecznością podjęcia działań, które miałyby znamiona czynu niedozwolonego. Decyzja ustalająca lokalizację drogi publicznej skutkuje przejęciem prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogę przez gminę C. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i W. S. podnosząc zarzuty naruszenia art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronom w postępowaniu oraz naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz zarzut trwałej niewykonalności decyzji z uwagi na konieczność zniszczenia mienia ruchomego odwołujących się posadowionego w liniach rozgraniczających, określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku, podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i W. S. podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych, 2. wydania przez Starostę [...] decyzji, która jest trwale niewykonalna z uwagi na konieczność zniszczenia mienia ruchomego posadowionego w liniach rozgraniczających określonych w treści tej decyzji, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., 3. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Ministra Infrastruktury do zarzutów naruszenia regulacji konstytucyjnych. 4. Sygn. akt IV SA/Wa1072/09 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O naruszeniu przepisów Konstytucji można byłoby mówić wówczas, gdyby organ administracji miał obowiązek zastosowania tych przepisów bezpośrednio lub w sytuacji, gdy przepisy ustawy byłyby sprzeczne z Konstytucją. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych okoliczności uzasadniających naruszenie Konstytucji RP nie zaistniała. Art. 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 7 Konstytucji stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpoznawanej przez organy administracji sprawie nie istniała konieczność bezpośredniego stosowania Konstytucji, gdyż zagadnienia, które organy administracji rozstrzygały w sposób wyczerpujący regulowane są przepisami k.p.a. oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Brak jest także, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że przepisy, które były podstawą rozstrzygania przez organy administracji naruszały przepisy Konstytucji RP. Dopóki zgodność z Konstytucją przepisów ustawy nie zostanie podważona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy te należy taktować jako zgodne z Konstytucją (zasada domniemania konstytucyjności). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do występowania przez Sąd z pytaniem prawnym o dokonanie oceny zgodności z Konstytucją przepisów, które były podstawą orzekania przez organy administracji. Skarżący nie formułują takiego Sygn. akt IV SA/Wa1072/09 postulatu w skardze, a Sąd badając sprawę z urzędu nie widzi podstaw do występowania z tego rodzaju pytaniem. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy administracji art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Nie można mówić o naruszeniu zasady czynnego udziału strony postępowania w sprawie, jeśli organ administracji uczynił zadość obowiązkowi poinformowania stron tego postępowania wynikającemu z przepisów z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto stwierdzić należy, iż pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, gdyby istotnie miało miejsce, mogłoby być podstawą do wznowienia postępowania, w którym wydana została decyzja administracyjna, a nie do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W wyroku z dnia 5 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji". Poglądy wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Bezzasadny jest, zdaniem Sądu, podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia wynikającej z art. 15 zasady dwuinstancyjności. W sytuacji, gdy skarżący nie składali odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to siłą rzeczy organy administracji nie mogły naruszyć zasady dwuinstancyjności, poprzez nierozpoznanie odwołania. Nie istniała bowiem możliwość rozpoznania odwołania w sytuacji, gdy nie zostało ono wniesione. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, jest nieuzasadniony. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy administracji Sygn. akt IV SA/Wa1072/09 należycie zgromadziły, rozważyły i oceniły materiał dowodowy, będący podstawa wydania rozstrzygnięcia. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji rzeczywiście nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji. Uchybienie to nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak to zostało bowiem wyżej wskazane do naruszenia przepisów Konstytucji nie doszło. Tym samym odniesienie się przez Ministra do zarzutu podniesionego przez skarżących nie spowodowałoby wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Za nieuzasadniony uznać także należy zarzut naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w wymienionej w tabeli odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1687/07 (LEX nr 470931) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego". Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Nie można też zgodzić się z poglądem skarżących, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Twierdzenie skarżących, iż wykonanie decyzji spowoduje zniszczenie ich mienia ruchomego jest nieporozumieniem. Mienie ruchome może być bowiem bez trudu usunięte z terenu inwestycji. Z kolei części składowe nieruchomości, których nie będzie można usunąć zostaną oczywiście zniszczone. Nie będzie to jednak, wbrew twierdzeniom skarżących, delikt prawa cywilnego. Części składowe nieruchomości są własnością właściciela nieruchomości. Teren, na którym ma być realizowana inwestycja, na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego staje się własnością inwestora. Tym samym własnością inwestora staną się również części składowe znajdujące się na tej nieruchomości. Właściciel nieruchomości może zniszczyć należące do niego części składowe Sygn. akt IV SA/Wa1072/09 nieruchomości. Dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz jej części składowe. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia lub stwierdzenia jego nieważności, które Sąd miałby obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.