IV SA/Wa 1072/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku ze zgłoszeniem Stowarzyszenia [...] w [...] z 21 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - Stowarzyszenie [...] w [...] pismem z 21 września 2015 r. zgłosiło: - wystąpienie szkody w środowisku w związku ze zniszczeniem przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zwaną dalej "Inwestorem", siedlisk gatunków chronionych motyli na działce ew. nr [...], - bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z planowanym: - przeniesieniem na tą działkę gatunków roślin i zwierząt w celu realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej oraz - negatywnym oddziaływaniem na chronione siedlisko przyrodnicze w dolinie rzeki [...]; - w zgłoszeniu wskazano m. in. na: - niezgodność działań Inwestora z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją środowiskową"; - wykonanie raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym brak dowodów, że warunki środowiskowe na działce ew. nr [...] są odpowiednie dla mających być na nią przenoszonych osobników motyla (przeplatki aurinii) oraz roślin, na których motyl ten bytuje; - pismem z 9 października 2015 r. uzupełniono zgłoszenie, załączając fotografie obrazujące zmiany na działce ew. nr [...] (występowanie zmulczowanej biomasy, wypalenie fragmentów runi i wycięcie drzew); - w piśmie z 12 października 2015 r. Inwestor wskazał, że przed wykonaniem prac na działce były tam pojedyncze, rozerwane płaty czarcikęsa (rośliny, na której bytuje przeplatka aurinia), ale ich niewielkie zagęszczenie dyskwalifikowało je jako siedlisko motyla, gdyż jego samice do złożenia jaj wybierają jedynie najokazalsze kwitnące egzemplarze czarcikęsa, rosnące w większych skupiskach; - podczas oględzin na działce: - stwierdzono zasięg wypalenia działki na ok. 15 arów (1500 m²) w stosunku do całkowitej jej powierzchni 15 ha (15000 m²) oraz - nie stwierdzono obecności osobników przeplatki aurinii, co zdaniem zgłaszającego szkodę wynika z przeprowadzonych na niej przez Inwestora prac; - w decyzji z środowiskowej określono warunki wykonania planowanych na działce prac (pkt 1.16 oraz 1.17 lit. a i lit. b); - pismem z 8 grudnia 2015 r. Inwestor poinformował o rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia w r. 2015, a zatem - także z przeniesienia roślin i zwierząt w tym roku; - przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową", stosuje się wyłącznie w przypadku przeprowadzenia prac, a nie ich planowania; oznacza to, że zgłoszenie w zakresie planowania przeniesienia gatunków roślin i zwierząt oraz wywołanym tym negatywnym oddziaływaniem na chronione siedlisko przyrodnicze w dolinie rzeki [...] nie może skutkować szkodą w środowisku; zbadaniu wymaga natomiast zgłoszenie w zakresie prac już przeprowadzonych na działce ew. nr [...]; - z akt sprawy nie wynika, aby przed wykonaniem przez Inwestora prac na działce ew. nr [...] występowały tam osobniki przeplatki aurinii; jest to jedynie prawdopodobne; nawet gdyby jednak osobniki te tam bytowały, i tak nie można na podstawie akt sprawy ustalić, ile ich tam było (niemożność ustalenia stanu początkowego); uniemożliwia to zmierzenie zmiany dokonanej w środowisku, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia powstałej szkody (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej); - prace na działce ew. nr [...] dopuszczono decyzją z środowiskową w celu jej przygotowania do przeniesienia na nią określonych gatunków roślin i zwierząt z terenów przeznaczonych pod realizację inwestycji; oznacza to, że Inwestorowi nie można zarzucić winy w ewentualnym powstaniu szkody; - w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej organ nie może kontrolować decyzji wydanych w innych postępowaniach, w tym decyzji środowiskowej; w tym kontekście wycięcie drzew, wypalenie fragmentów łąki na działce (którego nie można przypisać Inwestorowi) ani występowanie zmulczowanej biomasy stanowią jedynie o pewnych nieprawidłowościach czy zaniedbaniach w realizacji decyzji z środowiskowej, a nie świadczą o szkodzie w środowisku (nie są oceniane w ramach postępowania prowadzonego na podstawie ustawy szkodowej); - skoro nie powstała szkoda w środowisku, nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku". W skardze zgłaszający szkodę w środowisku zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, a to: a) art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej poprzez uznanie, że przeprowadzone na działce przez Inwestora prace nie powodują szkody w środowisku; sam organ stwierdził, że działania Inwestora mogą świadczyć o pewnych nieprawidłowościach czy zaniedbaniach w realizacji decyzji środowiskowej; Skarżący wykazał natomiast, że na siedlisku zastępczym (działce ew. nr [...]) prace Inwestora spowodowały zniszczenie chronionego siedliska przyrodniczego oraz zinwentaryzowanych oprzędów przeplatki aurinii w wyniku: - zmulczowania łąki (rozdrobnienia roślinności), a nie jej skoszenia (i to wbrew zaleceniem inwentaryzacji zleconej przez Inwestora), o czym świadczy ręczne zbieranie biomasy, a nie jej mechaniczne belowanie; ponadto prace te nie nastąpiły w terminie przewidzianym w decyzji środowiskowej (pkt 1.17 lit. a. tiret trzecie - pierwsza dekada maja), a biomasa pozostawała na łące dłużej niż to było przewidziane w decyzji środowiskowej (pkt 1.17 lit. a. tiret drugie - więcej niż 1 tydzień); - wypalenia części działki w wyniku podpalenia zgromadzonych w stosy gałęzi i drewna pochodzącego z wyciętych drzew; świadczy to o tym, że ich spalenia dokonał Inwestor; - wycięcia drzew bez stosownego zezwolenia; b) art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej poprzez uznanie, że powyższe działania Inwestora nie powodują zagrożenia szkodą w środowisku, czyli wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody dającej się przewidzieć w przyszłości; przeprowadzono bowiem konkretne działania mające na celu przeniesienie przeplatki aurinii na siedlisko zastępcze, które z uwagi na dużą wilgotność w 90% nie nadaje się do bytowania tego gatunku motyla (świadczą o tym wyniki badań florystycznych z 2015 r. - łąka wilgotna), podczas gdy dotychczasowe siedlisko w dolinie [...] jest dla tego zwierzęcia odpowiednie (łąka mniej wilgotna - tzw. zmiennowilgotna); mimo sygnalizowania tej kwestii przez Skarżącego, organ nie zajął wobec niej stanowiska; brak było zbadania warunków hydrologicznych obu siedlisk już na etapie wydawania decyzji środowiskowej; c) art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy szkodowej poprzez uznanie zgłoszenia za nieuzasadnione, mimo że zaszły przesłanki do wydania decyzji o obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych; d) § 3 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku poprzez zaniechanie sprawdzenia, czy wystąpiła szkoda w środowisku; 2) prawa procesowego, a to: a) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez pominięcie zasadniczych dowodów zgromadzonych w sprawie, skutkującym nieuzasadnionym przyjęciem niewystąpienia szkody w środowisku i bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz niezgodnym z prawem uzasadnieniem zaskarżonej decyzji (niewskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto i brak podania przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności); wskazane wyżej zniszczenia zostały poparte zdjęciami oraz inwentaryzacją z 2015 r.; dowodzą one obecności przeplatki aurinii na siedlisku zastępczym (przed podjęciem prac przez Inwestora); b) art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego wszechstronnego rozpatrzenia sprawy; c) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania mimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego poparła skargę wskazując: - postępowanie zostało wszczęte w węższym zakresie niż wynika to ze zgłoszenia szkody w środowisku; wniosek obejmował również zniszczenie łąki trzęśnicowej i zaniżenie wartości przyrodniczej rzeki [...] w ramach oceny środowiskowej; - 90% działki ew. nr [...] nie nadaje się do przeniesienia stanowisk motyli, zaś na pozostałych 10% znajdowało się 5 zniszczonych oprzędów; ich istnienie potwierdzono przy piśmie z 5 października 2015 r.; istnienia tych stanowisk nie negował również organ I. instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), choć nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Z uwagi na obszerne zreferowanie przebiegu sprawy nie byłoby celowe jego ponowne przytaczanie. Zasadny jest generalny zarzut Skarżącego polegający na niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, gdy chodzi o zniszczenie rodzaju siedliska kwalifikowanego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. Organ w uzasadnieniu decyzji z jednej strony stwierdził, że szkoda ani bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia nie nastąpiło, ponieważ Inwestor działał na podstawie decyzji środowiskowej (i w związku z tym jego działania nie mogą podlegać badaniu pod kątem przepisów ustawy szkodowej), a z drugiej - że wycięcie drzew, wypalenie fragmentów łąki na siedlisku zastępczym i występowanie zmulczowanej biomasy stanowią jedynie o pewnych nieprawidłowościach czy zaniedbaniach w realizacji decyzji środowiskowej. Wbrew ocenie organu jednak, nieprawidłowości tego rodzaju czy zaniechania mogą (choć nie muszą) wywołać stan faktyczny (szkodę w środowisku bądź bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia) uzasadniający podjęcie stosownych działań na podstawie ustawy szkodowej. Odmienna ocena musiałaby zakładać a priori, że zbędne były warunki określone w decyzji środowiskowej, w której w pkt 1.17 wskazano, iż należy przed rozpoczęciem prac ziemnych w dolinie [...] podjąć następujące działania minimalizujące negatywne oddziaływanie na chronione gatunki motyli: (...) koszenie wstępne na terenie działki nr ewid. [...], (...) sposób prowadzenia zabiegu - koszenie ręczne przy użyciu kosiarki żyłkowej lub kosy, wraz z usunięciem skoszonej roślinności w terminie do 1 tygodnia od skoszenia. Z kolei w samym zgłoszeniu szkody, co trafnie przywołano na rozprawie, podnoszono kwestię zniszczenia siedliska klasyfikowanego przez Skarżącego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. Do kwestii tej w istocie organ się nie odniósł, a nie można uznać a priori, że nie może mieć o znaczenia dla wyniku sprawy. Uzasadnione w tym kontekście są zarzuty Skarżącego, że organ nie zbadał wystarczająco, czy nieprawidłowości czy zaniedbania w realizacji decyzji środowiskowej rzeczywiście wystąpiły, a jeżeli tak - czy spowodowały skutki (szkodę w środowisku bądź bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia) uzasadniające podjęcie stosownych działań na podstawie ustawy szkodowej. Badając powyższe okoliczności organ odwoławczy odniesie się także szczegółowo do kwestii przywoływanych przez Skarżącego materiałów, które jego zdaniem były dołączone do zgłoszenia - inwentaryzacja mająca w ocenie Skarżącego dowodzić, że na siedlisku zastępczym (przed podjęciem prac przez Inwestora) występowała konkretna ilość oprzędów przeplatki aurinii. W tym kontekście organ odwoławczy oceni, czy możliwe jest ustalenie wystąpienia szkody w środowisku w następstwie występowania konkretnej ilości stanowisk. Przedwczesne byłoby w takiej sytuacji przesądzenie, czy organ naruszył przepisy prawa materialnego, o których mowa w skardze. W tym kontekście ocenić należy także zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Rację ma natomiast organ, że: 1. nie może być oceniane w kategorii szkody w środowisku podlegającej rygorom ustawy szkodowej wycięcie drzew z siedliska zastępczego, ponieważ przewidziano to w decyzji środowiskowej (pkt 1.16); nie mogło ono zatem spowodować skutków uzasadniających podjęcie działań na podstawie ustawy szkodowej; poza zakresem sprawy jest z kolei zagadnienie obowiązku posiadania zgody na usunięcie drzew; 2. poza granicami sprawy pozostają zarzuty dotyczące decyzji środowiskowej (np. jakoby niezasadne było przeniesienie przeplatki aurinii na konkretne siedlisko zastępcze); kwestie te można było badać w trybie odwoławczym bądź w trybach nadzwyczajnych (np. w ramach wniosku o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania); póki decyzja środowiskowa pozostaje w obrocie prawnym, przyjęte w niej rozwiązania nie mogą być kwestionowane; jak wyżej wskazano, organ administracji powinien jedynie zbadać, czy w wyniku działań Inwestora zaszły przesłanki do zastosowania ustawy szkodowej w kontekście ewentualnego naruszenia warunków decyzji; 3. przedwczesne byłoby przesądzanie - wobec niewyjaśnienia, czy nastąpiła zmiana i w jakim zakresie - czy mogły mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. Odnośnie do podniesionych na rozprawie kwestii należy wskazać, że - jak już wyżej wskazano okoliczność, czy siedlisko zastępcze nadaje się do przeniesienia na nie przeplatki aurinii z doliny rzeki [...] nie może być badane w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej, jako że kwestię tą przesądzono ostateczną decyzją środowiskową. Poza granicami danej sprawy pozostaje z kolei ocena, czy pierwotny wniosek z 21 września 2015 r. należało rozumieć także jako żądanie zastosowania trybu nadzwyczajnego, służącego kontroli decyzji ostatecznych. Zagadnienie to mogłoby być badane wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w danym zakresie. Wbrew wnioskowi skargi, Sąd nie uchylił decyzji organu I. instancji, gdyż nie uznał, aby było to konieczne w świetle art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rolą organu odwoławczego będzie wpierw odniesienie się do wszystkich istotnych zagadnień objętych zgłoszeniem, lecz dotąd nierozważanych. Dopiero wszechstronna ocena materiału dowodowego w danym kontekście może prowadzić do konstatacji, czy nie zachodzą ewentualnie podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Wobec braku stanowiska organu odwoławczego w danym zakresie ocena Sądu byłaby przedwczesna i prowadziła do naruszenia zasady instancyjności. Wobec tego Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c powyższej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wyżej wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.