IV SA/Wa 1072/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. kwotę 654 (sześćset pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. i wymierzył Zakładowi Gospodarki Komunalnej w B., administracyjną karę pieniężną w wysokości 21 785,00 zł za wprowadzanie w 2013 r. ścieków do wód z oczyszczalni w B. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 8 października 2003 r. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r. określono warunki wprowadzania ścieków do środowiska z oczyszczalni w B., wskazując, iż RLM oczyszczalni wynosi 5640 oraz obowiązek prowadzenia pomiarów ścieków zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód i ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w zakresie wskaźników wymienionych w pkt 1 pozwolenia. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dla oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM od 2.000 do 14.999 należy pobierać 12 próbek podczas pierwszego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po 4 próbki w następnych latach, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Natomiast § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że ścieki komunalne, z zastrzeżeniem ust. 2, odpowiadają wymaganym warunkom, w przypadku gdy: 1) liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących wartości lub procentowej redukcji BZT5, ChZT i zawiesin ogólnych, nie jest większa od określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz próbki te nie wykazują odchyleń od najwyższych dopuszczalnych wartości większych niż o 100 % zarówno dla BZT5, jak i ChZT oraz odchyleń od najwyższej dopuszczalnej wartości zawiesin ogólnych większych niż o 150 %; 2) średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości lub spełniają minimalny procent redukcji. Organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie to rozpoczyna bieg od daty jego ostateczności, tj. od dnia 23 października 2003 r., tym samym każdy kolejny rok jego obowiązywania od 23 października. Z ustaleń organu I instancji wynika, że okresie od 23 października 2012 r. do 22 października 2013 r. ZGK obwiązany był wykonać 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków z tego powodu, że w poprzednim okresie ścieki nie spełniały wymagań. Badania takie zostały wykonane w liczbie 11 pomiarów na 12 wymaganych, przy czym średnia roczna azotu ogólnego przekraczała dopuszczalną wartość określoną w zakresie wskaźników BZT5, ChZT i zawiesin ogólnych, o tyle nie zostały spełnione warunki z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dla azotu ogólnego. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy do ustalenia wielkości przekroczenia wskaźników brakującego pomiaru, w tym azotu ogólnego, należało przyjąć wartość podwyższoną o 80 % w stosunku do wartości określonej w pozwoleniu, co prawidłowo uczynił organ I instancji. Organ I instancji wymierzając administracyjną karę pieniężną za 2013 rok przyjął dwa okresy obowiązywania pozwolenia w roku 201 r., tj. I okres - od 23 października 2012 r. do 22 października 2013 r. oraz II okres - od 23 października 2013 r. do 10 grudnia 2013 r. GIOŚ stwierdził, że przyjęcie do oceny II okresu przez organ I instancji było wadliwe, gdyż § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia odnosi się do 12 próbek pobranych w ciągu roku, a w przypadku azotu ogólnego określa się warunek średniej rocznej tego wskaźnika. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo zgodnie z objaśnieniem pod tabelą zawartą w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2002 r. i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) Poś ustalono wynik brakującego pomiaru azotu ogólnego na 27, zatem średnia roczna azotu ogólnego w okresie oceny wynosiła 27,28 mgN/dm3. Dopuszczalne stężenie określone w pozwoleniu wodnoprawnym wynosiło 15 mgN/dm3. Zatem przekroczenie wynosiło 27,78-15=12,78 mgN/dm3. Ilość ścieków odprowadzanych w I okresie oceny wynosiła – 83 862,32 m3. Ilość substancji wyrażonej jako wskaźnik wprowadzanej do wód z naruszeniem warunków pozwolenia dla azotu ogólnego w I okresie oceny wynosiła 1 071,76 kg. Ilość substancji wyrażonej jako wskaźnik wprowadzonej do wód z naruszeniem wskaźników pozwolenia w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 22 października 2013 r., (295 dni) wynosiła 866,22 kg N. Stawka kary za kg substancji wyrażonej wskaźnikiem azot ogólny zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2012 r. w sprawie wysokości kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków (...) za rok 2013 ( M.P. z 2012r., poz. 705) wynosi 25,15 zł, zatem kara wynosi 21 785,43 zł, a po zaokrągleniu 21 785, 00 zł. GDOŚ wskazał, że skoro w kolejnym okresie obowiązywania pozwolenia wchodzącym w rok 2013 wyznaczonym kolejnym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 28 listopada 2013 r., nr OŚ.6341.80.2013.II, nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia to kwota 21 785,00 zł, stosownie do art. 305 ust. 4 Poś stanowi administracyjną karę pieniężną za rok kalendarzowy 2013 r. Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na miarkowanie kary ani tym bardziej na jej umorzenie z powodu konsekwencji finansowych jakie wywołuje dla ukaranego podmiotu. Decyzje ustalające wysokość kary nie są wydawane w trybie uznania administracyjnego. W skardze Zakład Gospodarki w B. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błędne ustalenie, że skarżący na 12 pomiarów jakie powinien wykonać w okresie od 23 października 2012 r. do 22 października 2013 r. wykonał tylko 11 pomiarów, 2) naruszenie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) Poś, poprzez jego zastosowanie do ustalenia wyniku ostatniego pomiaru, którego termin minął 22 października 2013 r., 3) zawyżenie kry pieniężnej poprzez przyjęcie do podstawy jej obliczenia wyniku ostatniego pomiaru ustalonego nie na podstawie rzeczywistych wskazań badania laboratoryjnego, tylko na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) Poś. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 września 2017 r. skarżący wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]stwierdził nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w sprawie udzielenia Gminie B. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki K. 2 km 12+060 w części: - pkt 1 w części dotyczącej stężenia zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych w zakresie: Nog ≤ 15 mg N/dm3 Pog ≤ 2mg p/dm3. Wskazano również, że pismem z dnia 15 września 2017 r. wystąpiono do GIOŚ o stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ z dnia 14 lutego 2017 r., będącej przedmiotem niniejszej skargi. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oświadczył, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2003 r. z dniem 28 sierpnia 2017 r. stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lutego 2017 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód z oczyszczalni w B. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę C. w dniu 8 października 2003 r. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że powodem wymierzenia kary było ustalenie, że wprowadzane do rzeki K. ścieki z oczyszczalni nie spełniały warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie azotu ogólnego oraz, że zamiast wykonania 12 pomiarów jakości tych ścieków w okresie od 23 października 2012 do 22 października 2013 r. dokonano tylko 11 pomiarów. Natomiast z ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], wynika, że została stwierdzona nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w części: w pkt 1 w części dotyczącej stężenia zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych w zakresie azotu ogólnego i fosforu z tego powodu, że są to wartości wymagane wyłącznie w ściekach odprowadzanych do jezior i ich odpływów. Z powyższego wynika, że istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2003 r. a zaskarżoną decyzją, gdyż naruszenie warunków nałożonych na skarżącego tą pierwszą decyzją, było powodem wydania tej drugiej decyzji. Inaczej mówiąc, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. wydane zostały w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2003 r. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sytuacji gdyby chodziło o wznowienie postępowania administracyjnego. Jednak w tym przypadku doszło do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2003 r., a to oznacza, że stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może pozostać bez wpływu na byt prawny zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji z dnia 20 czerwca 2016 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania (ex tunc), czyli w przypadku decyzji z dnia [...] października 2003 r. Starosty C. należy przyjąć, że zachodzi taka sytuacja, jakby tej decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym w zakresie jakim stwierdzono jej nieważność. Tak więc nie było podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r., bądź też należy uznać, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzje zależne od decyzji z dnia [...] października 2003 r. Tym samym po stwierdzeniu w części nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2016 r. (uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 13). Należy bowiem zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do tej drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania - ex nunc. Poza tym należy zwrócić uwagę, że w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, a nie o stwierdzeniu nieważności decyzji, co nie jest tu przypadkowe zważywszy na różny charakter i skutki prawne decyzji wydawanych w postępowaniu wznowieniowym i w postępowaniu nieważnościowym. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2203/12 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego (np. gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność z Konstytucją RP aktu prawnego, stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia; czy też, gdy przed rozstrzygnięciem skargi na bezczynność organu, bezczynność ta ustała). Jednakże wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu jest sytuacja, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). W niniejszej sprawie taka sytuacja właśnie zachodzi. Zważywszy zatem na datę 7 sierpnia 2017 r. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2017 r. i fakt stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej określenia stężenia zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych w zakresie azotu ogólnego i fosforu Sąd uznał, że skoro wymierzenie kary pieniężnej wynikało z ustalenia przez organy obu instancji przekroczenia stężenia azotu ogólnego, to zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że prawidłowo organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że pierwszy okres oceny należy liczyć od dnia 23 października 2012 r. skoro decyzja Starosty C. o z dnia [...] października 2003 r. stała się ostateczna 23 października 2003 r. Ostatni dzień tego okresu przypada zaś na 22 października 2013 r. Zatem słusznie jest stanowisko organu, że pomiar dokonany 28/29 października 2013 r. nie mógł być uznany za pomiar wykonany w I okresie oceny. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.