IV SA/Wa 1073/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. D. w przedmiocie wymierzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1880/08 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. (złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 14 maja 2012 r.) I. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o ukaranie grzywną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn.akt II OSK 1880/08. Odnosząc się do skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn.akt II OSK 1880/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn.akt IV SA/Wa 611/08 oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. , [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek I. D. i K. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych ([...]), budowie ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla kompleksowej obsługi całego obiektu na działkach ew. nr [...] we wsi T. w gminie I. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na nieprawidłowe przyjęcie w sprawie, że dla ustalenia kręgu stron postępowania rozstrzygające znaczenia ma topograficzna bliskość, bezpośrednie sąsiedztwo działek, których właściciele pozostają w konflikcie. Zdaniem Sądu skrajnie wąskie wyznaczenie przez organy administracji kręgu stron postępowania w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest rażąco sprzeczne z art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 kpa. Na gruncie w/w ustawy krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli działek mających wspólną granice z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., będąc związane oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny podjęło następujące czynności: 1. Pismem z dnia 20 września 2010 r. wystąpiono do Wójta Gminy I. o nadesłanie załącznika graficznego do w/w decyzji Wójta Gminy I., Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., na którym oznaczono lokalizację terenu inwestycji oraz wyjaśnienie jakim obecnie działkom odpowiadają działki nr [...] we wsi T. Jednoczenie Kolegium poprosiło o nadesłanie aktualnej mapy w skali 1:500 lub 1:1000 z zaznaczonym terenem inwestycji, na której możliwe byłoby wyznaczenie wokół tego terenu obszaru analizowanego stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Odpowiedzi na powyższe pismo udzielono w dniu 17 listopada 2010 r. Nadesłana przez organ gminny kopia mapy zasadniczej objęła tylko teren inwestycji i nie pozwoliła na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działek zainwestowania. 2. Pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. złożono w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. zamówienie na kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000, uwzględniającej działki nr nr [...] położone we wsi T. w gminie I. oraz obszar umożliwiający wyznaczenie wokół wymienionych działek obszaru analizowanego w odległości [...] cm (na mapie) od każdej z granic terenu zainwestowania. W dniu 4 lutego 2011 r. do organu wpłynęło pismo Starosty W., przy którym przesłano kopie mapy zasadniczej dot. w/w działek. Analiza tego opracowania wykazała, że kopia mapy nie uwzględnia obszaru analizowanego w odległości [...] cm (na mapie) od każdej z granic terenu zainwestowania. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2011 r. z Kierownikiem Referatu Udostępniania Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie W. ustalono, że niezwłocznie sporządzona zostanie i przesłana kopia mapy odpowiadająca zamówieniu z dnia 16 grudnia 2010 r. W dniu 16 lutego 2011 r. Starosta W. nadesłał zamówioną mapę. 3. Wyznaczono wokół terenu zainwestowania obszar analizowany i zidentyfikowano [...] działek ewidencyjnych objętych tym obszarem. 4. Pismem z dnia 7 marca 2011 r. zwrócono się do Starostwa W. o wydanie wypisów z ewidencji gruntów dla wszystkich [...] działek położnych w obszarze analizowanym. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie udzielono w dniu 11 kwietna 2011 r. Przy czym wyjaśniono, że w obrębie [...] nie istnieją działki nr nr [...]. Analiza akt sprawy oraz mapy zasadniczej zamieszczonej w systemie internetowym igeomap pozwoliła stwierdzić, że w wyznaczonym obszarze brak jest działki nr [...]. Z kolei Kolegium nie wnioskowało o wydanie wypisu dla działki nr [...]. Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. ponowiono natomiast prośbę o udzielenie informacji o właścicielach i władających innych (szczegółowo opisanych) działek położonych w obrębie [...], gmina I. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie udzielono w dniu 31 maja 2011 r. 5. W oparciu o nadesłane dokumenty z ewidencji gruntów sporządzono wstępny wykaz stron postępowania, obejmujący 328 pozycji. Wobec niepełnych informacji zawartych w pozyskanych dokumentach zaszła konieczność ustalenia w przypadku kilkudziesięciu działek dokładnych danych ich właścicieli. W tym celu pismami z dnia 8 lipca 2011 r. wystąpiono do Urzędu Gminy I. o podanie dokładnych adresów zamieszkania właścicieli tych działek. Ponadto wystąpiono do zarządców dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich z prośba o udzielenie informacji czy uregulowano stan prawny nieruchomości zajętych pod te drogi. W kilku przypadkach w wypisach z ewidencji gruntów w miejsce właściciela wpisano jedynie władających działkami. Zaszła zatem konieczności wystąpienia do tych osób o udzielenie informacji czy posiadają tytuły prawne do użytkowanych działek. Dodatkowo ustalono, że zgodnie z odpisem KW nr [...] nowym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej nr [...] jest M. S. Zwrócono się o udzielenie informacji czy M. S. podtrzymuje wniosek złożony przez poprzednią właścicielkę nieruchomości K. B. o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji. 6. W dniu 17 sierpnia 2011 r. do Kolegium wpłynęła odpowiedź z Urzędu Gminy I. dotycząca adresów zamieszkania właścicieli działek objętych obszarem analizowanym. W 6 przypadkach poinformowano o zgonie tych osób (A. W., H. O., K. G., J. G., S. E., R. K.). Z kolei w 8 przypadkach brak było wskazanych właścicieli w ewidencji ludności. Kolegium zobowiązane było zatem do zwrócenia się do USC w I. o wydanie zupełnych odpisów aktów zgonu wspomnianych osób wraz z informacją o osobach, które zgłosiły zgon. Z kolei w przypadkach osób, które nie figurowały w ewidencji ludności prowadzonej przez organ gminny koniecznym było wystąpienie do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z dnia 26 sierpnia 2011 r.). 7. W dniach 14 września 2011 r. i 6 października 2011 r. do Kolegium nadesłano wnioskowane akty zgonu 6 osób. Wystąpiono zatem do osób, które zgłosiły zgony o udzielenie informacji czy przeprowadzone zostały postępowania spadkowe po zmarłych i ewentualne nadesłanie dokumentów potwierdzających prawa do spadku. Odpowiedzi na pisma wymienione w pkt 7 odpowiedzi udzieliła jedynie T. E. W przypadku pozostałych zmarłych (T. M., A. W., H. O., K. G., A. K., R. K.) podjęte próby ustalenia spadkobierców nie powiodły się. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku I. D., K. B. (w której prawa wstąpił M. S.) oraz M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych ([...]), budowie ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla kompleksowej obsługi całego obiektu na działkach ew. nr [...] we wsi T. w gminie I. oraz na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwało I. D., M. S. oraz M. L. o wystąpienie w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, do właściwego sadu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po A. G., H. O., K. G., J. G., A. K., R. K., T. M. ewentualnie o wystąpienie w powyższym terminie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wymienione czynności jednoznacznie wskazują, że organ nie pozostaje w bezczynności bowiem podejmował wszelkie możliwe działania zmierzające do zrealizowania zaleceń zawartych we wskazanym przez I. D. wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do wykonania wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn.akt II OSK 1880/08. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 611/08 oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. , [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek I. D. i K. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych ([...]), budowie ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla kompleksowej obsługi całego obiektu na działkach ew. nr [...] we wsi T. w gminie I. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia winny uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Istotą skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku sądu jest możliwość zastosowania przez rozpoznający sprawę sąd ustawowo określonych środków, celem nałożenia kary za uchylanie się od wykonania prawomocnego wyroku, zatem środka represyjnego, ale także zdyscyplinowanie organu, co sprowadza się do zapewniania skuteczności wykonywania orzeczeń sądowych Analizując stan sprawy, sąd bierze pod uwagę zachowanie wszystkich stron postępowania, nie tylko organu, bezczynność którego obowiązany jest zbadać na podstawie akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w [...] punktach (opisanych powyżej) szczegółowo wskazało czynności podejmowane w celu rozstrzygnięcia sprawy, będąc związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższy tok postępowania wskazuje, że organowi nie można zarzucić bezczynności. Działania organu, podejmowane w sposób metodyczny, miały na celu zebranie całego materiału dowodowego, co wymagało współpracy z innymi organami. Zwrócić uwagę należy, iż odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, dokumentowanymi pismami urzędowymi były niewielkie. Ponadto podkreślić należy, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło postępowanie w sprawie. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania, należy podkreślić, że w świetle art. 103 kpa wstrzymuje ono bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Ostatecznie postanowienie o zawieszeniu postępowania więc eliminuje możność powstania tzw. bezczynności organu, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Według oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. skarżąca I. D. nie kwestionowała postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym nadal trwa stan zawisłości sprawy i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żaden czynności procesowe nie są podejmowane. W ocenie sądu, sposób procedowania organu po przekazaniu akt administracyjnych nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie organ pozostał w sposób nieuzasadniony w zwłoce uzasadniającej wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym, na podstawie art. 151 tej ustawy, należało orzec o oddaleniu skargi.