IV SA/Wa 1073/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr. [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej organ II instancji, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...[ listopada 2013 r., znak: [...], dalej postanowienie organu I instancji, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego o obiekt o funkcji gospodarczo garażowej, przewidzianej do realizacji w L. przy ulicy [...], na terenie obejmującym część działki o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...], na gruncie oznaczonym symbolami B i Lz na obszarach ograniczonych liniami D-E-F-G - H-J-K i L-M-N-O. – dalej planowana inwestycja, inwestycja. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych. Prezydent Miasta L. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego o obiekt o funkcji gospodarczo garażowej, przewidzianej do realizacji w L. przy ulicy [...] na terenie obejmującym część działki o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...], na gruncie oznaczonym symbolami B i LZ na obszarach ograniczonych liniami D-E-F-G, H-J-K i L-M-N-O. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]". Organ I instancji uznał, że planowana inwestycji ingeruje w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", narusza zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Rady Miejskiej w L. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (D.U. Woj. [...]. 2009,[...].[...]), dalej uchwała, który zabrania na terenie chronionym uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Organ wywodził, że ramach proponowanych przez inwestora działań dojdzie do ingerencji w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów koniecznych do rozbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego- co doprowadzi do uszkodzenia gleby czy wręcz jej zanieczyszczenia. Ponadto inwestycja ingeruje w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w części terenu wyznaczonego na mapie liniami D-E-F-G i narusza zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały tj. powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi -spowoduje zmianę sposobu użytkowania gruntów. W miejsce terenów porośniętych roślinnością trawiastą lub innymi gatunkami zielonymi pojawi się zabudowa mieszkaniowa. Na skutek zażalenia inwestorki M. L. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że: 1 nieruchomość położona jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", utworzonego na mocy Uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] maja 2009r. – wobec czego planowana inwestycja podlega ocenie pod kątem jej zgodności z ww. aktem; 2. planowana inwestycja narusza zakaz o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały poprzez zmianę sposobu użytkowania ziemi. Jak wynika ze zdjęć na stronie Geoserwis.pl teren ten jest zadrzewiony, czyli użytkowanie zgodne jest z oznaczeniem na mapie załączonej do projektu. Zmiana powyższego poprzez realizację zabudowy stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi; 3. mapa załączona do projektu nie jest mapą ewidencyjną na której wykazywane są granice użytków gruntowych. Z uwagi na powyższe nie można jednoznacznie stwierdzić czy linie wyznaczające miejsce realizacji inwestycji nie wykraczają poza teren oznaczony jako B. Projekt uzgadniający powinien przewidywać precyzyjne ustalenia, które będą zapewniać realizację inwestycji zgodnie z przepisami o ochronie przyrody; 4. projektowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały ponieważ działania polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego we wskazanym we wniosku zakresie stanowić będą ingerencję w wierzchnią warstwę gleby – co jest sprzeczne z zakazem o jakim mowa w tym paragrafie; 5. istotnie organ I instancji nie dokonał podczas oględzin ustaleń w zakresie wskazanym w postanowieniu organu o dopuszczeniu tego dowodu (ustalenia miejsca posadowienia planowanej inwestycji, zakresu planowanych robót budowlanych w kontekście obecnego zagospodarowania i sposobu użytkowania ziemi i istniejącego rozmieszczenia zieleni), to jednak organ uznał, że mimo to postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła M. L. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: -naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z celami uchwały; -naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości, charakteru gruntu na którym ma być realizowana inwestycja, nie odniesienie się do zarzutów zażalenia oraz naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez brak wezwania organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w związku z wadliwie przeprowadzonym dowodem z oględzin, w których pełnomocnik skarżącej – mimo wniosku o ich odroczenie nie brał udziału. Wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja zabudowana jest domem wieloizbowym i gospodarczym, co nastąpiło przed ustanowieniem uchwałą formy ochrony przyrody – co świadczy o tym, że grunty na których planowana jest inwestycja nie są gruntami ani rolnymi ani leśnymi. Organ w ogóle nie odniósł się do tych faktów a przeprowadzone oględziny były niepełne, co nie pozwoliło na uzupełnienie zebranego wcześniej materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że Wydział Ochrony Środowiska w piśmie z 15 stycznia 2014 r. potwierdził, że zamierzona inwestycja nie wykracza poza ramy zakazów wynikających z uchwały, a mimo to organy nie podzieliły trafności tego rodzaju ustaleń. Postanowienia naruszają także prawo własności skarżącej oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, uniemożliwiają skarżącej prawidłowe korzystanie z nieruchomości i jej eksploatację do czego konieczne jest stosowne zaplecze gospodarcze. Inwestycja nie narusza, zdaniem skarżącej art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ na nieruchomości skarżącej nie występują grunty rolne a leśne tylko na jej części. Zaskarżone postanowienie nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej, nie został on wyważony z interesem społecznym, zebrany materiał dowodowy jest niepełny a ocena nie trafna. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zdaniem WSA skargę należało uwzględnić ponieważ decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647 ze zm.), który nakłada na organ zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek uzgodnienia projektu tej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w.in. w przypadku gdy nieruchomość objęta jest ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jedną z form ochrony jest ustanowienie zespołu przyrodniczo krajobrazowego – co jest zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. 2013. 627). Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek przedstawienia organowi uzgadniającemu projekt decyzji. W niniejszej sprawie organowi został przedstawiony projekt decyzji, który w ocenie sądu nie nadaje się do opiniowania - co powinno skutkować wezwaniem przez organ uzgadniający do jej uzupełnienia. Jak wynika z projektu decyzji organ merytoryczny miał zamiar wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na obiekt o funkcji gospodarczo garażowej na terenie działki o nr ew. [...] w L. na gruntach oznaczonych symbolami B i Lz, na obszarach ograniczonych litrami DEFG, HIJK i LMNO. Jednocześnie z tego samego projektu wynikało, że organ zamierzał nadto wydać decyzję odmowną dla tej samej inwestycji w odniesieniu do gruntów oznaczonych symbolem Ls na obszarze ograniczonym literami A-B-C-G-F-E z wyłączeniem obszarów zawartych pomiędzy liniami H-I-J-K i L-M-N-O. Projekt decyzji zawierał załącznik graficzny, z którego wynika, że inwestycja polegająca na rozbudowie i remoncie istniejących budynków dotyczy obszaru oznaczonego literami L-M-N-O i H-I-J-K z których obszar oznaczony literami L-M-N-O w całości położony jest na terenach oznaczonych lit. B. Teren I-J-K-L również położony jest na obszarze oznaczonym lit. B i prawdopodobnie w niewielkiej części oznaczonego lit. Ls. Z mapy nie wynika czy planowana rozbudowa budynku mieszkalnego będzie w ogóle obejmować tereny oznaczone symbolem Ls, nie wynika to także w sposób nie budzący wątpliwości z projektu decyzji i to zarówno z załącznika mapowego jak i części opisowej. Zwrócić należy uwagę, że decyzja pozytywna, a zatem w takim zakresie jakiego dotyczy uzgodnienie obejmuje nie tylko te tereny ale i tereny oznaczone lit. D-E-F-G, na których nie planowana jest żadna zabudowa, choć istotnie tereny te oznaczone są symbolem Ls i Lz. Organ uzgadniający dostrzegł, że planowana inwestycja nie rozciąga się na tak oznaczony teren ale mimo to uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia tego przedsięwzięcia, gdyż inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi – co stanowi naruszenie art. § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. Tego rodzaju sprzeczności w zakresie umiejscowienia planowanej inwestycji i zakresu terenu objętego opiniowaniem były na tyle poważne, że powinny być wzbudzić w organie opiniującym wątpliwości co do zakresu tego opiniowania. Opiniując decyzję o warunkach zabudowy organ musi wiedzieć na jakich terenach (gruntach) planowana jest inwestycja i w jakim zakresie organ zamierza uwzględnić wniosek inwestora, bo tylko w takim wypadku możliwa jest prawidłowa ocena zgodności projektu decyzji z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, tym bardziej w sytuacji w której organ ten wywodzi, że planowana inwestycja będzie stanowiła ingerencję we wierzchnią warstwę gleby i spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. W związku z tym organ opiniujący powinien wezwać organ merytoryczny do sprecyzowania, w sposób nie budzący wątpliwości obszaru planowanej inwestycji (terenu uwzględnionego w projekcie decyzji pozytywnej), wyjaśnienia czy planowana inwestycja i decyzja pozytywna obejmuje swym zasięgiem tereny oznaczone wyłącznie lit. B, czy też także te oznaczone symbolami Ls i Lz. Bo tylko w takiej sytuacji organ opiniujący będzie mógł w sposób prawidłowy ocenić czy inwestycja nie narusza treści zapisów uchwały. Przy ocenie organ opiniujący powinien mieć na uwadze to, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" – zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały chroniony jest ze względu na cenny krajobraz naturalny i kulturowy fragmentu doliny górnego odcinka N. i przylegający do niego kompleks leśny, ze względu na jego wartości estetyczne i widokowe. Powodem udzielenia ochrony jest konieczność zachowanie przede wszystkim wartości przyrodniczych tych terenów. Służą temu działania mające na celu zachowanie istniejących wartości krajobrazowych poprzez zakazy niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru chronionego, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zmiany stosunków wodnych czy zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu przy ocenie czy inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby lub zmiany sposobu użytkowania ziemi należy mieć na względzie dotychczasowy sposób jej użytkowania czy jej obecny stan czy kształt. Generalnie każda zmiana polega na odmiennym niż dotychczas czy to sposobie zagospodarowania terenu czy jego wykorzystania. A więc, mówiąc o zmianie sposobu użytkowania należy mieć na myśli odmienne niż dotychczasowe jego wykorzystanie. W przypadku terenów zabudowanych oczywistym powinno być dla organu, że korzystanie z tego rodzaju terenu – co ma miejsce w tej sprawie – polega także na korzystaniu z terenu przyległego do terenu zabudowanego w zakresie choćby komunikacji czy infrastruktury towarzyszącej. Z natury rzeczy wykorzystywanie terenu dla tego rodzaju potrzeb samo w sobie wyłącza ten teren spod definicji "krajobrazu naturalnego" o jakim mowa w uchwale, gdyż trudno mówić o ochronie tego rodzaju infrastruktury, nawet gdy po części jest porośnięta np. trawą. Gdyby zatem okazało się, że planowana inwestycja nie ingeruje w krajobraz naturalny rozumiany jako wartość widokowa doliny górnego odcinka [...] i przyległego kompleksu leśnego albo dotyczy obszaru już wcześniej naruszonego działaniami człowieka, organ opiniujący powinien rozważyć możliwość pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji. Tym bardziej, że uchwała nie zabrania zabudowy a więc i rozbudowy na terenie chronionym – jak to ma miejsce w innych tego rodzajach aktach ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Na okoliczność tę zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 marca 2013 r, II SA/ŁD 23/13 – wydanym w odniesieniu do tej samej inwestycji. Sąd nakazał wtedy aby organ zobowiązał inwestorkę do tak ukształtowania wniosku aby przebudowa i rozbudowa dotyczyła obszaru oznaczonego lit. B. a więc uwzględniały wynik analizy architektonicznej, co umożliwi pozytywne wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podziela poglądów zaprezentowanych przez organ, że każde działanie człowieka, które stanowi ingerencję w grunt stanowi przesłankę do odmowy pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zakaz o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Zabronione uchwałą działania muszą bowiem prowadzić do zaburzenia, zniszczenia lub naruszenia chronionych nią wartości krajobrazowych. Taki jest bowiem cel uchwały. Jeżeli działania te mają charakter przejściowy i w ostatecznym kształcie nie powodują naruszenia walorów krajobrazowych prawnie chronionych – nie mogą być przyczyną do odmowy pozytywnego uzgodnienia, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie organu wykraczałoby poza cele ochronne ustanowione aktem, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w L. Podobne rozważania dotyczą oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ma rację skarżąca wywodząc, że dowód w postaci oględzin jest dowodem niepełnym. Organ dopuścił go m.in. na okoliczność ustalenia miejsca planowanej inwestycji, zakresu planowanych robót budowlanych w kontekście obecnego stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania ziemi – tych faktów organ nie ustalił, a były one istotne dla oceny czy planowana inwestycja narusza zakazy ustanowione uchwałą. W ocenie Sądu w związku z tym dowód ten powinien być powtórzony a organ powinien go przeprowadzić, nie naruszając art. 79 § 1 K.p.a. Poza tym wskazać należy, że w toku postępowania organ o terminie oględzin zawiadomił pełnomocnika skarżącej nie zachowując 7 dniowego terminu o jakim mowa w tym przepisie (zawiadomienie doręczone 31 października 2013 r. a termin oględzin 4 listopada 2013 r. a następnie nie uwzględniony wniosek o odroczenie). Wbrew jednak temu, co zarzuca skarga organ II instancji odniósł się do tej kwestii, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia organu II instancji. Odnośnie zarzutu nie uwzględnienia stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska z 6 lutego 2014 r. i 15 stycznia 2015 r. (dołączone do skargi) to nie wyrażają stanowiska organu ale Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w L. i Urzędu Miasta L. W ocenie Sądu argumenty zawarte w piśmie z 15 stycznia 2014 r. mogłyby być jednak brane pod uwagę przy opiniowaniu – w szczególności w zakresie braku w uchwale bezwzględnego zakazu zabudowy (tym bardziej rozbudowy). Zarzut skargi, że postanowienie nie wskazuje w sposób precyzyjny jakich obszarów dotyczy odmowa uzgodnienia decyzji warunków zabudowy jest częściowo trafny – o czym była mowa we wstępnej części uzasadnienia. Przedwczesna jest ocena czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, ponieważ zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i ponownej oceny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższe wytyczne i po wezwaniu organu merytoryczne do uzupełnienia braków decyzji ponownie rozważy czy zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia. Zadba też, aby treść postanowienia spełniała wymogi z art. 107 K.p.a. zarówno w zakresie precyzyjnie wskazanego zakresu uzgodnienia jak i uzasadnienia. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 ust 1c ustawy z 30 października 2002r. i 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270), zostały uchylone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.