IV SA/Wa 1076/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2005 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. G. z Kancelarii Radcy Prawnego ul. (...)kwotę 240 zł (dwieśce czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100 złotych) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 1076/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2005 r., znak (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2005 r., znak (...), umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku E. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w W. z dnia (...) czerwca 1974 r., znak (...), oraz z dnia (...) czerwca 1974 r., znak (...). Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, co następuje. Dwoma aktami własności ziemi z dnia (...) czerwca 1974 r., wydanymi na podstawie ustawy z dnia 26października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Nr 27, poz.250), zwanej dalej "ustawą z 1971 r.", Naczelnik Powiatu w W. stwierdził, iż H. M. stała się właścicielką nieruchomości o powierzchni (...)ha, położonej we wsi Z. (decyzja znak (...)), natomiast H. M. i E. S.stały się współwłaścicielkami po 1/2 części nieruchomości o powierzchni (...) ha, położonej we wsi Z. W dniu 13 lutego 2005 r. E. S. - spadkobierca po H. M. i E. S.wystąpił do Wojewody (...)o stwierdzenie nieważności obu aktów. Decyzją z dnia (...) lutego 2005 r. Wojewoda (...) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktów na podstawie art.lO5§l k.p.a. w związku z art.63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz.2128 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 1991 r.". Od powyższej decyzji E. S. złożył odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpatrzywszy odwołanie, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Wojewody (...), stwierdzając, co następuje. Zgodnie z art.63 ust.2 i 3 ustawy z 1991 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. W związku z powyższym postępowanie w sprawie należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniósł E. S., podnosząc zarzuty: - naruszenia art.77 ust.l i 2 Konstytucji R.P. poprzez zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw wnioskodawcy, naruszenia art.6 ust.l Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez faktyczną odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z pominięciem procedury administracyjnej obowiązującej w dacie ich wydawania, - zaniechania rozważenia wniosku pod kątem tego, czy akty własności z (...) czerwca 1974 r. nie są dotknięte "ugruntowaną w orzecznictwie SN nieważnością bezwzględną", tj. czy zostały wydane bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.l§l i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Przywołane regulacje realizują w szczególności art.2 i 7 Konstytucji R.P., stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz to, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody (...), wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich wydania. Słusznie uznały organy orzekające w sprawie, iż wszczęte z wniosku skarżącego postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności aktów własności wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. jest bezprzedmiotowe, w związku z czym podlega umorzeniu w związkuzdyspozycjąart.l05§l k.p.a. Bezprzedmiotowość tego postępowania wynika z faktu, iż w art.63 ust.2 ustawy z 1991 r. ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. ("Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji"). Niemożność ta wystąpiła od dnia 1 stycznia 1992 r. (data wejścia w życie ustawy z 1991 r.). Odnośnie zgodności art.63 ust.2 ustawy z 1991 r. z art.77 Konstytucji R.P. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, publ. w OTK/2000/4/110. Trybunał wskazał, iż w związku z treścią art.63 ust.2 ustawy z 1991 r. w chwili obecnej nie jest dopuszczalna po pierwsze: sądowa kontrola legalności aktów własności ziemi i po drugie: skuteczne dochodzenie odszkodowania z tytułu szkody wywołanej tego rodzaju aktem, jeśli wydany on został w sposób niezgodny z prawem. Jednakże oba powyższe ustalenia nie oznaczają automatycznie zamknięcia drogi sądowej w znaczeniu, jakie zwrotowi temu nadaje ustawa zasadnicza w art. 77 ust. 2 konstytucji. Osoby zainteresowane mogły bowiem w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia wspomnianych procedur nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność (niezgodność z prawem). Oznacza to, że w tym okresie strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Oznacza to również, że od 1980 r. (data utworzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego) odpowiednie rozstrzygnięcia administracyjne mogły być z kolei zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pośrednio ocenić mógł także prawidłowość decyzji - aktu własności ziemi i w sposób wiążący kwestię tę rozstrzygnąć. Zważywszy, że akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawana w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten obejmuje także dwa lata po wejściu w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. Nr 75, poz. 444), wprowadzającej do konstytucji zasadę państwa prawnego, której pochodną są m.in. zasady prawa do sądu i prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działania władz publicznych. Podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98, op.cit, s. 72), tak też art. 77 konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzywczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Uwzględniając cel ustawy z 26 października 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, należy uznać, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był w tym przypadku wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Należy także zauważyć, iż na wprowadzenie w 1991 r. rozwiązania całkowitej niewzruszalności aktów własności ziemi, będących ostatecznymi decyzjami administracyjnymi patrzeć należy także z punktu widzenia obowiązujących wcześniej ograniczeń w tej materii, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 146 § 1 kpa wprowadzał bowiem termin pięcio- lub dziesięcioletni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dla dopuszczalności jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania. Z kolei art. 156 § 2 kpa również wprowadza pewne ograniczenia czasowe dla niektórych przypadków stwierdzenia nieważności decyzji, przewidując także, że nie może to nastąpić, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym kontekście przepisy art. 63 ust. 2 i 3 zaskarżonej ustawy, choć wprowadzały rozwiązania wyjątkowe, nie były odejściem od zasady czasowych ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych, będącej wyrazem ogólniejszej zasady trwałości (stabilności) tychże decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.