IV SA/Wa 1076/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego F. K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) maja 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt. 1 - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 1998 r., w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r., natomiast w pkt. 2 - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) października 1998 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974 r. i w tej części umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia (...) kwietnia 1974 r., wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) Zastępca Naczelnika Miasta i Powiatu w L. przejął na własność Państwa nieruchomość położoną w W., oznaczoną numerami ewidencyjnymi (...) i (...). Wskazana decyzja została następnie zmieniona decyzją z dnia (...) czerwca 1974 r., na mocy której w sentencji skreślono działkę nr (...), natomiast w miejsce powierzchni (...) ha wpisano (...) ha, a z uzasadnienia wynikało, iż działka o powierzchni (...) ha nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa, gdyż została zbyta przez F. K. aktem notarialnym z dnia (...) marca 1974 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał następnie, iż decyzją z dnia (...) czerwca 1998 r., na wniosek F. K. z dnia (...) lutego 1997 r., Wojewoda (...) stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974 r., podając w uzasadnieniu, że naruszone zostały przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Faktycznie, Wojewoda (...) w decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. stwierdził, że decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974 r. została wydana z naruszeniem prawa. Sygn. akt IV SA/Wa 1076/08 Następnie, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 1998 r. Wojewoda (...) wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia (...) czerwca 1998 r., w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. W dalszej kolejności, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) października 1998 r. uchylił decyzję z dnia (...) czerwca 1998 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974 r. podnosząc, iż właściciel gospodarstwa rolnego zmierzał do wybycia się na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie uznał za zasadne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz uchylenie decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. i stwierdził w tym zakresie, że odnalezienie archiwalnych akt sprawy nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej (decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r.), a ponadto nie były one wówczas znane Wojewodzie (...) Minister wskazał, że istotnym i nowym dowodem w niniejszej sprawie jest ujawniony protokół ze stanu zagospodarowania opisanego gospodarstwa , sporządzony w dniu 3 kwietnia 1974 r. przez komisję lustracyjną. W ocenie organu naczelnego, tego rodzaju nowym dowodem są również: pisemne oświadczenie byłego właściciela, z którego wynika jego zgoda na przejęcie na rzecz Państwa działek o numerach ewidencyjnych (...) i (...), jak również wezwanie dla F. K. z dnia 18 maja 1974 r. do Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w L. Wobec powyższych okoliczności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Wojewoda (...) słusznie uchylił decyzję z dnia (...) czerwca 1998 r. W dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, iż od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencji Nieruchomości Rolnych). Minister wskazał, że obecnie organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tymi datami trzeba poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Minister wskazał, że takim organem w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Sygn. akt IV SA/Wa 1076/08 W skardze na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008 r, F. K. wniósł o jej uchylenie w części utrzymania w mocy decyzji z dnia (...) października 1998 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący nie kwestionował zasadności samego wznowienia postępowania , stwierdził jednak, że zebrane po wznowieniu dowody nie pozwalały organowi naczelnemu na uznanie, iż decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 1998 r. o uchyleniu decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. była słuszna. W ocenie skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał wszystkich faktów, które uznał za udowodnione, a także nie wskazał dowodów, którym odmówił wiarygodności oraz pominął zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu z dnia 8 listopada 1998 r. i nie ustosunkował się do nich. Skarżący wskazał zwłaszcza, iż organ nie odniósł się do przedstawionych przez niego zarzutów dotyczących protokołu z dnia 3 kwietnia 1974 r. oraz pisemnego oświadczenia skarżącego, które to dokumenty Minister uznał jako nowe, istotne dowody w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. reprezentujący skarżącego profesjonalny pełnomocnik poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik podał, że decyzja Ministra jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż w jednym punkcie utrzymuje w mocy decyzję Wojewody, a w drugim punkcie stwierdza, że był to organ niewłaściwy do orzekania w sprawie. Podniósł również, że przejęte gospodarstwo stanowiło wspólność majątkową małżonków A. i F. K. i sam Pan F. K. nie mógł złożyć oświadczenia o wyrażeniu zgody na przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa, gdyż czynność ta przekraczała zakres czynności zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. W jego ocenie, Minister utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie uzasadnił swojego stanowiska i nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sygn. akt IV SA/Wa 1076/08 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana[ podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Wojewodę (...) z urzędu i dotyczyło postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. stwierdzającej, iż decyzja Zastępcy Naczelnika Miasta i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974 r. w sprawie przejęcia od F. K. jako opuszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w W., oznaczonej działkami nr (...) i nr (...) o powierzchni (...) ha została wydana z naruszeniem prawa. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Skoro postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie dotyczy ostatecznej decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 1076/08 Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998r., to organ ten był właściwy do wszczęcia postępowania wznowieńiowego mającego na celu weryfikację w/w decyzji. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1kpa oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Mimo to, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 kpa zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 kpa) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Chodzi tu o sprawdzenie twierdzeń strony wnoszącej podanie co do faktycznego spełnienia się podstaw wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa ) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia - wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002r. sygn. akt IVSA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, nr 20, poz. 917. Natomiast rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie przepisu art. 151 § 2 kpa ogranicza się do stwierdzenia, wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wydawane ono jest, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. Sygn. akt IV SA/Wa 1076/08 146 § 1 i 2 kpa, wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Pierwszoinstancyjna decyzja wydana w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym, to decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 1998r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa wobec uznania przez organ, że w sprawie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wojewoda (...) w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił swoją decyzję z dnia (...) czerwca 1998r. i rozstrzygnął o istocie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974r. Decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 1998r. nie stała się decyzją ostateczną, gdyż skarżący złożył od niej odwołanie. Jako decyzja nieostateczna, nie wywołała skutku prawnego w postaci ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998r. Odwołanie od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1998r. zostało rozpatrzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopiero w dniu (...) maja 2008r., a więc po upływie blisko 10 lat od wydania przez Wojewodę (...) decyzji z dnia (...) czerwca 1998r. Ten upływ czasu wywołał określone skutki prawne, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, a mianowicie, uchylenie decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. To ograniczenie uchylenia decyzji ma zastosowanie nie tylko przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji ale również przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji. Chodzi przecież o takie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, które wywołało skutek prawny, skoro decyzja Wojewody (...) z dnia (...) października 1998r. takiego skutku nie wywołała, to nadal organ odwoławczy obowiązuje ograniczenie uchylenia decyzji wynikające z art. 146 § 1 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa ), której istota polega na tym, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, organ odwoławczy na skutek odwołania ponownie rozpoznawał i rozstrzygał sprawę. Rola organu odwoławczego nie ograniczała się do kontroli instancyjnej ale do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia (...) maja 2008r., w której w punkcie 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części Sygn. akt IV SA/Wa 1076/08 dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998r., a w punkcie 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Powiatu w L. z dnia (...) kwietnia 1974r. i w tej części umorzył postępowanie I instancji, to mimo, iż powołał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa to jednocześnie swoje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oparł na art. 151 § 1 pkt 2 kpa, którego to artykułu z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 146 § 1 kpa nie mógł już zastosować. Rozstrzygniecie sprawy może być wydane w tej sytuacji jedynie na podstawie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa. Ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008r. ze skutkiem prawnym wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 1998r., co jednak zostało dokonane z naruszeniem ograniczenia wynikającego z art. 146 § 1 kpa. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie z dnia 10 listopada 1998r. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 1998r. wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych wskazówek. Wobec powyższego kontrola przestrzegania przez organy administracyjne w toku przedmiotowego postępowania norm prawa materialnego jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.