IV SA/Wa 1077/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w W. oraz M. B. i T. B. , A. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -oddala skargi- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania M. B., T. B., Z. K., A. Z., T. Z. oraz Stowarzyszenia M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdami oraz zagospodarowaniem terenu w miejscu przewidzianego do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] i części działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odwołaniach jak wskazało SKO odwołujący się podnosili, że organ pierwszej instancji wadliwie określił wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, funkcję terenu jak również wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, przez co naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 9, 10, 12 kpa. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego i jest wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji jakich wymagają przepisy prawa. Na podstawie analizy terenu organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji bądź też o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Art. 53 ust. 3 cytowanej ustawy zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to konieczność wskazania w analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i odniesienia wyników analizy do charakteru projektowanej inwestycji. Analiza musi uwzględniać definicję zabudowy i zagospodarowania terenu jak również definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie SKO organ pierwszej instancji dokonał niezbędnych uzgodnień i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy. Wyniki analizy wykazały, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją analizowanego obszaru. Nie jest również sprzeczna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie wiążą organów. Nie podzielił też zarzutu o wadliwości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Podniósł, że brak jest możliwości faktycznego wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki położonej w obszarze analizowanym, zatem organ pierwszej instancji zasadnie odniósł się do wartości określonych w Studium co w sposób logiczny i przekonywujący zostało umotywowane z powołaniem się na aktualne orzecznictwo sądowe. SKO nie dopatrzyło się także naruszenia art. 10 kpa. Strony według organu zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy a projekt decyzji został załączony do akt sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: Stowarzyszenie M. oraz M. B., T. B., A. Z. i T. Z. W jednobrzmiących skargach zarzucają: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasową funkcją obszaru i zagospodarowania terenu, - naruszenie art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z zapisami Studium, poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał parametr powierzchni biologicznie czynnej w formie widełek, a także wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, - naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 oraz art 8 kpa poprzez niedochowanie zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, także nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że obszar na którym położona jest nieruchomość inwestora według zapisów Studium stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Studium dopuszcza zabudowę usługową z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Odwoływanie się przez organ do zabudowy analogicznej jak projektowana a zlokalizowanej na działce przy ul. [...] nie może być akceptowane, gdyż jest to pojedynczy budynek wzniesiony przed uchwaleniem Studium i nie może mieć wpływu na obecne decyzje organu. Niedopuszczalne jest według skarżących określenie powierzchni biologicznie czynnej na zasadzie widełek od 25 % - 40% tak jak w zapisie Studium. Określenie wskaźnika powinno być precyzyjne i nie budzące wątpliwości. Dla analizowanego terenu według skarżących wskaźnik ten wynosi minimum 60%. Wskazując na naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy skarżący wywodzą, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy należało zawiesić w związku z toczącymi się pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ tego nie uczynił choć w innym postępowaniu wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Takie postępowanie organu podważa zaufanie obywateli do organów Państwa i stanowi brak poszanowania zasady równości obywateli wobec prawa. W ocenie skarżących analiza materiału dowodowego zwłaszcza w kwestii powierzchni biologicznie czynnej i funkcji została dokonana przez organ dowolnie. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Należy nadto wskazać, że zaskarżona decyzja SKO jest kolejną decyzją w sprawie i została podjęta po wyroku WSA w sprawie IV SA/Wa 1586/09 z dnia 12 lutego 2010 r., którym to wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. Jako przyczynę uchylenia wyroku Sąd wskazał błędne określenie przez organ granic obszaru analizowanego oraz dokonanie nieprawidłowej analizy tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialno - prawną kwestionowanego przez skarżących rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Według art. 59 ust. 1 powyższej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie inwestor P. K. wystąpił do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - mieszkalnego z garażem podziemnym, wjazdem, przyłączami w miejscu przewidzianego do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Realizacja tej zasady nie może nie uwzględniać wskazań zawartych w art.6 ust. 2 ustawy, według których każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem przestrzennym i chronionym prawem interesem innych podmiotów. Oceny, czy spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa organ dokonuje poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Według § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W obszarze analizowanym znajdują się więc działki sąsiednie i one stanowią punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie działki sąsiedniej interpretowane jest w orzecznictwie szeroko. Przyjmuje się, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym w ujęciu funkcjonalnym są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Również pojęcie kontynuacji funkcji interpretowane jest szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji uprawniony architekt wyznaczył obszar analizowany i dokonał analizy zagospodarowania tego obszaru. Z analizy wynika, że w granicach analizowanego obszaru znajduje się 50 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 1 budynek mieszkalny wielorodzinny, 2 budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, 4 budynki biurowe, 1 budynek usług oświatowych. Ustalenia te oparto na wynikach wizji w terenie. Badanie dokumentów archiwalnych tychże budynków wykazało, że tylko budynki położone przy ul. [...] i [...], ul. [...] i ul. [...] posiadają funkcję biurową lub usługową. Dla pozostałych budynków brak jest dokumentów świadczących o zmianie sposobu użytkowania części lub całości budynków z funkcji mieszkaniowej na biurową lub usługową. Mimo braku zmiany sposobu użytkowania w budynkach mieszkalnych została zarejestrowana działalność gospodarcza (budynki te figurują jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej). Według analizy projektowany budynek o funkcji biurowo - mieszkalnej stanowić będzie kontynuację funkcji w obszarze funkcji usługowej w tym biurowej jak i mieszkalnej. Skarżący T. Z. w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2011 r. zatytułowanym: "Załącznik do protokołu z rozprawy" przedstawił dane w zakresie kontynuacji funkcji przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Z pisma tego wynika, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki o funkcji mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo - usługowej. Na podkreślenie zasługuje fakt, że działka bezpośrednio granicząca z terenem projektowanej inwestycji przy ul. [...] zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzjach powołanych przez skarżącego posiada funkcję mieszkaniowo - usługową. Skarżący T. Z. podnosi, że klasyfikacja budynków w zakresie funkcji powinna opierać się na stanie prawnym a nie faktycznym użytkowaniu budynku. Analiza obszaru nie pozostawia wątpliwości, że w obszarze tym znajdują się budynki o funkcji usługowej i że funkcja ta jest zgodna ze stanem prawnym (ul. [...], ul. [...], ul. [...] i [...]). W skargach podnoszony też jest zarzut że projektowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium w zakresie funkcji terenu. Zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego skutku, gdyż Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organów w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto należy podnieść, że według Studium działka objęta kwestionowaną decyzją jest położona w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowej. Studium zaleca by w obszarze zabudowy jednorodzinnej udział funkcji usługowej kształtował się do 40% powierzchni zabudowy terenu. Wskaźnik ten nie dotyczy indywidualnych działek ale całego terenu funkcjonalnego. Twierdzenie skarżących, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium w zakresie kontynuacji funkcji nie ma żadnego uzasadnienia. Gdy się zważy, że w granicach analizowanego terenu znajdują się cztery budynki o funkcji usługowej i biurowej a jeden z nich położony jest przy ul. [...], tj. przy tej samej drodze publicznej co projektowany budynek biurowo - mieszkalny, to stanowisko organu uznające, że projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej w obszarze funkcji mieszkaniowej i funkcji usługowej, jest zgodna z prawem. Skarżący kwestionują nadto wskaźnik procentowy powierzchni biologicznie czynnej (PBC). Wadliwość wskaźnika polega według nich na jego widełkowym ustaleniu (25% - 40%), podczas gdy decyzja powinna określać konkretną wartość. Zarzucają też brak konsultacji organu w zakresie tego wskaźnika z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego i nieuwzględnienie informacji wskazujących, że dla analizowanego terenu realny wskaźnik PBC wynosi 60%. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie jest zasadny. Widełkowe ustalenie wskaźnika PBC nie oznacza wadliwości decyzji. Ustalenie takie nie pozostawia wątpliwości, że inwestor projektując inwestycje zobowiązany jest zachować co najmniej 25% powierzchni biologicznie czynnej. Taki wskaźnik nie narusza prawa. Przepisy nie określają w jaki sposób organ ma ustalić w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik 25% jako minimalny dla zabudowy wielorodzinnej określony został w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), o ile inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Logiczną konsekwencją tego zapisu jest teza, że w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej wskaźnik ten nie może być niższy. Przedłożony przez skarżącego na rozprawie wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ustala 50% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie to nie ma mocy wiążącej, gdyż projekt planu nie jest obowiązującym prawem. Należy podkreślić, że organy zasadnie podnoszą, że matematyczne wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej dla celów decyzji o warunkach zabudowy jest trudne do wykonania zważywszy na definicję zawartą w rozporządzeniu, która przez teren biologicznie czynny rozumie teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2. Dokonanie takiej inwentaryzacji w obszarze analizowanym jest w istocie niewykonalne. Odwołanie się przez organy w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do zapisu Studium dla tego obszaru funkcjonalnego określającego wskaźnik na 25% - 40% nie jest w ocenie Sądu błędem. Pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego W. z dnia 9 października 2007 r. zawierające niczym nieudokumentowaną informację, ze działki sąsiednie w stosunku do działki inwestora posiadają co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej nie ma charakteru wiążącego. Wskazówką, którą organ powinien brać pod uwagę ustalając wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest wskaźnik zainwestowania działek w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu. Z analizy wynika, że w obszarze tym znajdują się 63 działki o różnym wskaźniku powierzchni zabudowy od 0,17 do 0,42. Średni wskaźnik dla całego obszaru wynosi 0,27. Dla projektowanej inwestycji, wskaźnik ten organ ustalił na 0,30 i wskaźnik ten nie jest kwestionowany. Skarżący T. Z. wyraża jedynie wątpliwość co do jakości wykonanej w tym zakresie analizy wskazując, że w decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...], [...] a także w kwestionowanej decyzji wskaźniki zabudowy dla tych samych działek są rozbieżne. Spostrzeżenia skarżącego są słuszne, nie mogą być jednak zweryfikowane, gdyż analiza nie wskazuje sposobu obliczenia wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości. Rozbieżności powyższe nie podważają ustalenia organu co do przyjętego wskaźnika zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż w każdej z analiz wskazano na różny stopień zainwestowania działek, który w co najmniej kilku przypadkach przekracza wskaźnik 0,30. Obowiązujące w tym zakresie przepisy tj. § 5 ust. 2 cytowanego już rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika niż średni wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 tego rozporządzenia. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ może zawiesić a przesłanką zawieszenia jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i prowadzenie postępowania. Stanowisko organu w przedmiocie zawieszenia postępowania ma charakter uznaniowy i podlega kontroli w toku instancyjnym. Jeżeli organ odmówił skarżącym zawieszenia postępowania mogli skorzystać z przysługujących im środków zaskarżenia. Powoływanie się w skardze, że w sprawie dotyczącej inwestycji na innej nieruchomości postępowanie zostało zawieszone przez organ i że jest to w ocenie skarżących sprawa identyczna jak niniejsza nie prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Każda ze spraw ma charakter indywidualny i podlega odrębnej ocenie. Nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu, że nie zbadał zasadności zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w innej sprawie. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a zawarte w niej ustalenia nie mają charakteru dowolnego. Kontynuacja funkcji wynika z analizy obszaru, której nie można postawić zarzutu wadliwości, zaś przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej mający charakter widełkowy odwołuje się do zapisów Studium, co nie jest błędem. Mając na względzie wszystkie powyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.