IV SA/Wa 1078/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2008 roku Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2008 r., nr (...), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) września 1979 r., nr (...), o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oznaczonego w rejestrze gruntów: obrębu B. jako działki nr (...), (...),(...),(...),(...),(...),(...), obrębu G. działka nr (...), obrębu S. jako działki nr (...),(...) o łącznej powierzchni (...) ha, stanowiącego własność F. D. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. następczyni prawna F. D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), państwo na wniosek rolnika mogło przejąć na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych a ponadto: 1) osiągnął wiek - 65 lat mężczyzna, 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśli przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy gospodarstwo mogło być przejęte na własność państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat - mężczyzna, 55 lat - kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Z powyższego wynika, że przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne winien był w pierwszej kolejności ustalić, czy gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, a następnie ustalić, czy rolnik spełnia ustawowe warunki pozwalające na przejęcie gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Państwa za rentę. Jak zauważył organ, ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała użytego w ustawie określenia "niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również mówiących o trybie kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Dlatego też na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. posiłkowo wykorzystywane były uregulowania prawne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej lustracji gospodarstwa należącego do F. D. stwierdzono, iż gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W szczególności w ciągu ostatnich 3 lat nie korzystano ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, nie odnawiano nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosowano nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin. Ponadto, nie wszystkie grunty wykorzystywano rolniczo. W dniu (...) lipca 1979r. sporządzono protokół z przeprowadzenia lustracji przedmiotowego gospodarstwa, z którego wynika, iż w latach 1977-1979 z gruntów ornych o łącznej powierzchni (...) ha wykorzystano rolniczo jedynie w (...) ha. w 1977r. (...) ha. w 1978r., oraz (...) ha w 1979r. Pozostałych gruntów F. D. nie wykorzystywał, ponieważ ,,nie jest w stanie wszystkiego obrobić, usługi SKR S. nie są dokonywane terminowo". W protokole wskazano także, że plony z 4-ch zbóż były o 20% niższe od plonów przeciętnych uzyskiwanych w tej wsi, a także że obsada inwentarza na 1 ha użytków rolnych w latach 1977-1979 wynosiła jedynie 3 szt. bydła. Zespół badający gospodarstwo rolne po przeprowadzonej lustracji, a także po wysłuchaniu wyjaśnień właściciela, zaliczył je do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Z akt sprawy wynika również, że F. D. spełniał warunki związane z wiekiem, określone w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż w dniu wydania kwestionowanej decyzji miał (...) lat. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał ponadto, iż były właściciel gospodarstwa miał zapewniony udział w tym postępowaniu, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie przeprowadzenia komisyjnej lustracji gospodarstwa. Również decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) września 1979 r., odbioru została F. D. doręczona prawidłowo. F. D. brał również udział w spisywaniu w dniu (...) października 1974r. protokołu zdawczo-odbiorczego z przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Organ stwierdził także, iż zarzut podniesiony w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż F. D. żadnych decyzji gminnych nie podpisywał, a także że nie wiadomo kto podpisał zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przejmującej na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowe gospodarstwo jest bezzasadny, ponieważ ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) września 1979r. wynika, iż przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu (...) września 1979r. Konkludując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło bez zgody ówczesnego właściciela, który nie podpisał żadnej decyzji w tej sprawie, ani też nie pobierał renty z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że po ponownym zbadaniu akt sprawy w związku z wniesioną skargą nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska, którego szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30. 08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem przy wydawaniu obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało Sąd do ich uchylenia. Powołane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały przy dokonywaniu oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) września 1979 r. w trybie w art. 156 i nast. Kpa. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. wydana została przy spełnieniu wszystkich warunków prawnie określonych, wynikających z obowiązujących ówcześnie aktów prawnych stanowiących podstawę do jej wydania, a w szczególności, czy spełnienie tych warunków zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru nie ocenia spełnienia przesłanek do przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, lecz bada czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa, w wystarczający sposób ustalił zaistnienie wszystkich przesłanek do wydania takiej decyzji. Prowadzenie postępowania w tym przedmiocie musi jednak poprzedzić właściwe wskazanie wszystkich jego stron. Poza następcami prawnymi byłego właściciela przejętego gospodarstwa muszą to być zatem także osoby lub inne podmioty, którym służy obecnie prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntów wchodzących wówczas w skład przejętego gospodarstwa. W niniejszym postępowaniu jednak obecnie władający tymi gruntami nie zostali powiadomieni o jego prowadzeniu. Rozważania zmierzające do oceny, czy kwestionowaną decyzję z 1979 r. o przejęciu tego gospodarstwa wydano z rażącym naruszeniem prawa - zważywszy, iż podstawą prawną jej wydania był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), według którego gospodarstwo rolne obejmujące wszystkie nieruchomości wchodzące w jego skład o powierzchni co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów - należało prowadzić po zapewnieniu udziału w tym postępowaniu wszystkim jego stronom. Należy zatem stwierdzić, że obecni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa są niewątpliwie stronami tego postępowania nadzorczego. Przymiot strony takiego postępowania służy bowiem nie tylko następcom prawnym byłego właściciela, ale i innym podmiotom, o ile wydane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie może godzić w prawem chronione interesy tych podmiotów, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących im praw. Stroną postępowania administracyjnego czyni więc już sama możliwość wydania decyzji mogącej dotyczyć praw i obowiązków danej osoby. Nie można zatem przysługiwania przymiotu strony oceniać przez pryzmat skonkretyzowanego już sposobu rozstrzygnięcia sprawy, skoro konkretyzacja tego sposobu następuje dopiero po przeprowadzeniu całego postępowania dowodowego, a przymiot strony legitymuje do udziału właśnie w tym postępowaniu, przy dokonywaniu wszystkich jego czynności, zanim organ orzekający wyda konkretne rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa są stronami postępowania o ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...).09.1979 r., orzekającej o przejęciu na własność Państwa z urzędu gospodarstwa rolnego oznaczonego w rejestrze gruntów: obrębu B. jako działki nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), obrębu G. działka nr (...), obrębu S. jako działki nr (...),(...) o łącznej powierzchni (...)ha, stanowiącego własność F. D. skoro jednym z możliwych rozstrzygnięć - choćby tylko hipotetycznym - może być negatywna ocena legalności powołanej decyzji, co z kolei wymagałoby ustalenia jej wpływu na przysługujące obecnie tym podmiotom prawa do nieruchomości. Powyższe świadczy więc o naruszeniu przez organ nadzoru art. 10 § 1 i art. 61 § 4 w zw. z art. 28 Kpa, w wyniku błędnej ich wykładni, a przez to stworzeniu podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, skoro w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie brali udziału obecni właściciele nieruchomości pochodzących z przejętego gospodarstwa rolnego. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.