IV SA/Wa 1078/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań M. S., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz B. B. od decyzji Wójta Gminy Z. z [...] listopada 2018 r. nr [...], którą: 1) nakazano M. S. usunięcie odpadów w postaci żużlu o kodzie 10 01 01, składowanych na części działek o nr ew. [...] i [...], na odcinku o długości ok. 450 m i szerokości od 2,0 m w ilości łącznej 47,8 tony odpowiadającej ilości odpadów nawiezionych na teren działek nr ew. [...] i [...] w okresie od [...] marca 2003 r. do [...] października 2014 r., 2) określono sposób usunięcia odpadów, poprzez załadunek odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenia właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem M. S. winna zawrzeć stosowną umowę, 3) wskazano, że czynności objęte nakazem należy zakończyć w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna oraz 4) umorzono postępowanie w sprawie składowania odpadów na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości B., uchyliło zaskarżoną decyzję I. instancji w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Z.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poczyniło obszerny wywód dotyczący postępowania wyjaśniającego oraz jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Organu, w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Kolegium, po dokonaniu wykładni pojęcia "odpadu" oraz "pozbycia się", podniosło, że P. w S., tj. pierwotny wytwórca odpadów, nie widząc możliwości dalszego wykorzystanie produktu powstającego w procesie wytwarzania energii cieplnej, zbyło żużel na rzecz M. S. j oraz członków jej rodziny. Żużel stał się więc odpadem o kodzie 10 01 01 z chwilą, gdy Przedsiębiorstwo pozbyło się go na rzecz tych osób. Następnie Kolegium wyjaśniło, że przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jednak prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga odwołania się do pojęcia "posiadacza odpadów" oraz " władającego powierzchnią ziemi". Ustawa o odpadach nie zawiera jednak definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", więc należy znaczenie tego pojęcie w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawa z 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W toku postępowania Organ I. instancji ustalił, że odpady znajdują się na działkach nr ew. [...] oraz [...], których właścicielką jest M. S., wobec czego uznał ją za posiadacza odpadów. Z wypisów z ewidencji gruntów zaś wynika, że w skład działki o nr ew. [...] wchodzą grunty orne - Rlllb, grunty orne - RIVa, grunty orne - RIVb, lasy - Ls, grunty rolne zabudowane - BrIVa, grunty rolne zabudowane - BrlVb, zaś w skład działki o nr ew. [...] wchodzą grunty orne - Rlllb, grunty orne - RIVa, grunty orne - RIVb, grunty rolne zabudowane - BrlVa, grunty rolne zabudowane - BrIVb, lasy - Ls. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przez Wójta Gminy Z. z urzędu w 2010 r. Przez pierwsze cztery lata toczącego się postępowania Organ I. instancji gromadził w aktach materiał dowodowy, w oparciu o który zamierzał ustalić rodzaj odpadów składowanych na działkach, w szczególności głównymi dowodami były opinie biegłych specjalistów, którzy mieli udzielić odpowiedzi na pytanie jakie rodzaju odpady i o jakich kodach znajdują się na badanych nieruchomościach. W opinii m.in. Centralnego [...] w S. stwierdzono, że na działkach nr [...] znajduje się destrukt asfaltowy w ilości 0,5% objętości; [...]- w ilości 2,0% objętości; [...] - w ilości 0,4% objętości. W kolejnej opinii, przeprowadzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w S. w sprawie [...], wskazano, że dostarczony do badań materiał poddano separacji, w której wyodrębniono materiał charakterystyczny dla mieszanin popiołowo-żużlowych oraz pozostały o cechach charakterystycznych dla destruktu asfaltowego, które należy kwalifikować jako odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. W opinii sporządzonej przez Ośrodek [...] Sp. z o.o. w [...] z września 2012 r. wykazano, że omawiane substancje posiadają substancje smoliste w ilości przekraczającej 0,1%, co oznacza, że posiadają właściwości niebezpieczne. Przeprowadzone przez biegłych oględziny oraz badania wykazały również zawartość destruktu asfaltowego - odpadu o kodzie 17 03 01 – asfalt zawierający smołę. Odpad o wskazanym kodzie nie może być jednak wykorzystywany do prowadzenia prac ziemnych w budownictwie drogowym, ponieważ posiada właściwości niebezpieczne. W toku postępowania M. S. przedłożyła do akt sprawy opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę Stowarzyszenia [...] w W. – P. G., która sprowadzała się do oceny wskazanych opinii i danych uzyskanych od P. co do składu mieszaniny popiołowo-żużlowej. Biegły we wnioskach końcowych opinii podał, że badana nawierzchnia jest całkowicie wykonana z żużla i nie zawiera destruktów asfaltowych. Do akt dołączono również opinię uzupełniającą Ośrodka [...], w której zakwestionowano wyniki opinii biegłego P. G.. Opinię uzupełniającą P. G., w której podtrzymano stanowisko zaprezentowane w treści wcześniej sporządzonej opinii oraz uwagi na fakt, że w badanych próbkach przez wcześniejsze zespoły biegłych stwierdzono zbyt małą zawartość WWA w smole węglowej, przedłożyła również M. S.. Badania potwierdziły bowiem zawartość WWA na poziomie 5,71 mg/kg. Organ I. instancji wskazał, że droga została utwardzona przy pomocy żużla, o czym świadczą dowody zakupu żużla przedłożone przez stronę, pisemne oświadczenia czternastu osób, przedłożone przez M. S., jak również opinia P. G. oraz opinia z akt postępowania prokuratorskiego, sporządzona przez biegłego P. P.. Kolegium wskazało, że Organ I. instancji w żaden sposób nie odniósł się do części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Organ I. instancji wskazał, że na nieruchomościach składowany jest wyłącznie odpad w postaci żużla, jednak nie zajął żadnego stanowiska co do obecności na analizowanych nieruchomościach odpadu o kodzie 17 03 01 – asfaltu zawierającego smołę, określanego przez biegłych destruktem asfaltowym. Organ I. instancji nie zajął również stanowiska co do dowodów z oświadczeń przedłożonych w tym zakresie. W ocenie Kolegium, niezrozumiałym jest, że Organ I. instancji nie zajął stanowiska wobec całości przedmiotu postępowania, jak i nie ustosunkował się do przeprowadzonych w sprawie dowodów i nie wyjaśnił, z jakich powodów odmówił mocy dowodowej zdecydowanej większości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym dołączonego do akt sprawy z inicjatywy organu prowadzącego postępowanie z urzędu. Organ I. instancji pominął zatem przy rozstrzyganiu sprawy ten materiał dowodowy, co stanowi naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. Braki dostrzeżone w tym zakresie czynią niemożliwym poddanie ocenie motywów, które przemawiały za uznaniem przez Organ I. instancji, że materiał świadczący o składowaniu na nieruchomościach destruktu asfaltowego nie posiada mocy dowodowej, czy też nie należy go uznać za wiarygodny z innych powodów. Ponadto, Organ I. instancji w błędny sposób ocenił ilość odpadów składowanych na nieruchomościach M. S., ponieważ ilość żużla wynikała z dowodów jego zakupu, a faktycznej ilości znajdującej się na działkach nr ew. [...] i [...], na odcinku o długości ok. 450 m i szerokości 2,0 m. Stąd dla prawidłowego zrealizowania obowiązku nałożonego przez Organ I. instancji prawidłowym byłoby dokonanie dokładnych pomiarów w zakresie miejsca składowania żużla poprzez obmierzenie długości pasów na jakiej jest składowany, szerokości tych pasów i ewentualne wskazanie ilości metrów kwadratowych odpadu do usunięcia. Organ I. instancji nie zajął również stanowiska co do usunięcia z nieruchomości destruktu asfaltowego, który może zwiększać masę składowanych tam odpadów. Kolegium zobowiązało Organ I. instancji do przeprowadzenia na nieruchomościach dowodu z oględzin, w trakcie których dokonany ma być pomiar pasów jezdnych znajdujących się na tych działkach – ich długości oraz szerokości, na dowód czego wykonany ma być stosowny szkic oraz dokumentacja fotograficzna, stanowiące załączniki do protokołu z oględzin. Dopiero na podstawie tak wykonanego pomiaru, Organ I. instancji określi ilość odpadów podlegających usunięciu. Zbada także, czy użycie żużlu na tych nieruchomościach można uznać za wykorzystanie tego materiału na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Organ I. instancji powinien ustalić również czy M. S., jej rodzice, jak i poprzedni właściciele nieruchomości, dysponowali decyzjami administracyjnymi, które potwierdzałyby uzyskanie pozwolenia, zgody lub zgłoszenia dokonania utwardzenia na działkach objętych postępowaniem, decyzji lub innej formy zgody na wytwarzanie odpadów lub decyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami, czy też dokumentów potwierdzających wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Uzyskanie tych danych pozwoli na bezsporne ustalenie, czy czynności podjęte na nieruchomościach zostały poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia, na przykład w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga również, czy działki stanowiące własność M. S. spełniają kryteria dla uznania ich za działkę budowlaną, bo tylko na takiej można dokonań utwardzenia gruntu bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium, wskazane uchybienia skutkują koniecznością uchylenia decyzji Organu I. instancji, ponieważ organ odwoławczy nie może we własnym zakresie wykonać czynności zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Wszystkie wskazane w treści decyzji organu odwoławczego uchybienia przepisom procesowym, jak również przepisom prawa materialnego winny być wyeliminowane przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Zakreślony zakres postępowania jest szeroki i wymaga podjęcia wielu czynności, w tym konieczności rozpoznania sprawy w całym jej zakresie, to jest w szczególności co do istnienia na nieruchomościach odpadu w postaci destruktu asfaltowego, którego obecność generowałaby dalszy tok postępowania, oraz przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie określenia ilości odpadu do usunięcia, uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ewentualnie wydanych w przeszłości decyzji administracyjnych, a także poczynienie ustaleń w przedmiocie możliwości zastosowania w sprawie odstępstw przewidzianych w cytowanym rozporządzeniu Ministra Środowiska oraz przepisach Prawa budowlanego, stąd też koniecznym jest zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] wywiodła M. S., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o odpadach, poprzez rozpatrzenie przez Organ odwołania B. B., tj. podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony, co odpowiada przesłane nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie była ona ani posiadaczem odpadów, ani właścicielem działek o nr ew. [...] i [...], na których doszło do utwardzenia terenu, oraz b) art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czy na działce nr ew. [...] gromadzone są odpady, a co za tym idzie, czy istnieje potrzeba uchylenia pkt IV. decyzji Wójta Gminy Z. z [...] listopada 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co uniemożliwia dokonanie w postępowaniu sądowym oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie i podtrzymało doczasowego stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosowanie zaś do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. W sprawach tego rodzaju możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Decyzja kasatoryjna stanowi bowiem rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji spraw powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Podkreśli również należy, że wydanie takiej decyzji wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj., wskazania, że decyzja organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Regulacja z art. 138 § 2 k.p.a. oparta została bowiem na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II. instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] marca 2019 r., doszedł do przekonania, że sprzeciw M. S. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ II. instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. W sprawie istotnie znaczenie ma okoliczność, że przedmiotem postępowania administracyjnego było nakazanie usunięcia odpadów składowanych na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gm. Z.. Precyzyjnego wyjaśnienia wymagało zatem jakie rodzaju odpady składowane są na nieruchomości, w tym czy stanowią one odpady niebezpieczny, jak również dokonania dokładnych pomiarów w zakresie miejsca składowania oraz ustalenia, czy użycie odpadów można uznać za wykorzystanie tego materiału na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku. Takich ustaleń brak jest jednak w decyzji Organu I. instancji. Uzasadnienie decyzji I. instancji nie spełnia również wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Co więcej, obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno zatem spełniać rolę edukacyjną w stosunku do jej adresatów, a także umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w uzasadnieniu motywów jego rozstrzygnięcia. Organ. I instancji naruszył więc art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił twierdzeń, że Organ II. instancji nie poprzedził rozstrzygnięcia przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym zawarto wyliczenie uchybień Organu I. instancji, wskazuje, że Organ pochylił się nad przedmiotem sprawy i dopatrzył się okoliczności niebędących przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości w niższej instancji. Ze względu na zakres uchybień sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez Organ II. instancji bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniona jest zatem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Organ I. instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy korzystać z niej ostrożnie i nie wyręczać Organu I. instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco w niej dowodów. Naruszenia art. 138 § 2 nie można więc upatrywać w tym, że Organ II. instancji nie podjął się rozważania tych kwestii i nie wysnuł wiążących w tym zakresie wniosków. Sprawa wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w tym wyjaśnienia podstawowych, istotnych dla sprawy okoliczności. W państwie prawa jest zaś nie do zaakceptowania, aby organ administracji publicznej wyciągał konwencje prawne odpowiadające ustaleniem, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodnym zgromadzonym w sprawie. Tym bardziej, że prowadziłoby do naruszenia możliwości należnej ochrony interesów strony, która mogłaby zwalczać niezgodność rozstrzygnięcia wyłącznie na poziomie skargi do sądu, a nie przez przeprowadzenie toku instancji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Organ II. instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., wskazując słusznie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ do ustalenia wciąż pozostaje kwestia m.in. jakiego rodzaju odpady i o jakich kodach rzeczywiście znajdują się na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gm. Z., czy czynności podjęte na nich zostały poprzedzone uzyskaniem pozwolenia i czy nieruchomościom tych przysługiwał status działki budowlanej, oraz do rozważenia czy użycie żużlu na tych działkach można uznać za wykorzystanie materiału na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku Błędny jest również pogląd, że w świetle art. 26 ustawy o odpadach w zw. z art. 28 k.p.a., stroną postępowania o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania może być tylko posiadacz odpadów lub także władający powierzchnią ziemi. Tak kategoryczny wniosek nie znajduje uzasadnienia w treści art. 26 ustawy o odpadach, jak również w świetle innych przepisów tej ustawy odczytywanych w związku z art. 28 k.p.a. Stosowanie bowiem do art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia, natomiast odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Z przytoczonych przepisów więc wynika, że wszystkie podmioty, na których życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów (w tym działania polegające na składowaniu odpadów, zgodnie albo niezgodnie z przepisami ustawy), mają interes prawny w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Co więcej, podmioty te nie muszą być nawet właścicielami lub władającymi nieruchomościami sąsiadującymi bezpośrednio z nieruchomością, na której podejmowane są działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, aby uznać je za strony w sprawie, o której mowa w art. 26 ustawy o odpadach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.