IV SA/Wa 1079/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi K. P. i W. P. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących K. P. i W. P. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 14 ust. 3, w związku z art. 14 ust. 6 pkt 1 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: "P.w."), art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b), art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu odwołania K. i W. P. (dalej: "skarżących") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2018 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wpłynęło pismo Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2018 r. dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na części działki o nr ew. [...], obręb P., gm. M.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działając m.in. na podstawie art. 166 ust. 5 oraz art. 240 ust. 3 pkt 7 P.w. oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d u.p.z.p., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na części działki o nr ew. [...], obręb P., gm. M.. Organ I instancji, po przytoczeniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, stwierdził, że planowana inwestycja na działce o nr ew. [...] w obrębie P., gm. M., znajduje się w rejonie km [...] rzeki O., wg arkusza nr [...] map zagrożenia powodziowego. Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. opracowaniu, teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w większości w ramach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu wody 1%, o rzędnej około 103,91 m n.p.m. Kr. Zdaniem organu I instancji, z dołączonego do wniosku projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przedsięwzięcie planowane przez Wnioskodawcę (Inwestora) obejmuje swoim zakresem rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na części działki o nr ew. [...], obręb P., gm. M., gdzie rzędne terenu wynoszą od 102,0 m n.p.m. do 103,5 m n.p.m. Kr., co oznacza że maksymalna głębokość zalewu dla wody 1% wynosi około 1,91 m. Nadto organ I instancji wskazał, iż analizując lokalizację przedmiotowej nieruchomości na podstawie map zagrożenia powodziowego stwierdzono, że działka znajduje się w większości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią-rzeki O. Planowana inwestycja dotyczy m.in. rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, w związku z tym, zwiększą się wartości majątku w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co stoi w sprzeczności z zapisami Planu zarządzania ryzkiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., a więc z celem dotyczącym wyeliminowania lub unikania wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Skarżący, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wnieśli odwołanie na powyższe rozstrzygnięcie. Podnieśli, że nie zgadzają się z decyzją, którą uważają za bardzo krzywdzącą i niezrozumiałą. Nadto zauważyli, iż budynek mieszkalny, który planują rozbudować i nadbudować, w większej części znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto budynek ten znajduje się na górce (pozostałość starego wału przeciwpowodziowego). Skarżący wskazali, iż są świadomi zagrożeń związanych z ryzykiem powodziowym, ale prowadzą tam gospodarstwo rolne i nie mają możliwości budowy budynku mieszkalnego w innej lokalizacji Prezes PGW wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego ustalił, że przeznaczona pod inwestycję działka o nr ew. [...], obręb P., gm. M., w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki O., na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Głębokość wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% z mapy zagrożenia powodziowego dla przedmiotowej działki zawiera się w przedziale głębokościowym: 0,5 < h < 2,0 m. Z kolei na podstawie kopii mapy zasadniczej ustalił, że na działce, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, rzędna terenu wynosi od 102,00 m n.p.m. do 103,50 m n.p.m. Zgodnie z ww. mapami zagrożenia powodziowego w rejonie planowanej inwestycji w km [...] rzeki O., rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%) wynosi 103,43 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej do 1,43 m. Prezes PGW podkreślił także, że kilometraż oraz rzędne wody Q1% różnią się od tych wskazanych w decyzji organu I instancji, jednak powyższe nie ma wpływu na rozstrzygniecie przedmiotowej decyzji. Pokreślenia wymaga również fakt, że nie jest zachowana ciągłość wałów przeciwpowodziowych dla rzeki O., które kończą swój bieg w km [...], dlatego też zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego teren ten stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku wystąpienia wody Q1% zalane zostaną również tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa, co może utrudnić samodzielną ewakuację. Analizując całokształt uwarunkowań lokalnych (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) uznał, iż można stwierdzić, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż lokalizacja budynku na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. Dodatkowo wskazał, że intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Konkludując Prezes PGW podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na obszarze zagrożonym powodzią. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa PGW z dnia [...] marca 2019 r. Wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji autorzy skargi zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 166 P.w. polegające na błędnym zastosowaniu enumeratywnie wymienionych przesłanek odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego jedynie na podstawie teoretycznych rozważań dotyczących możliwości wystąpienia powodzi na terenie działki objętej inwestycją rozbudowy budynku mieszkalnego, bez uwzględnienia aktualnego stanu zagospodarowania działki oraz jej dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystywania, przy jednoczesnym braku rozważenia konkretnych zagrożeń dla planowanej inwestycji; 2) art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokonania dokładnych i wyczerpujących ustaleń w przedmiotowej sprawie i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz dostatecznego uwzględnienia aktualnego zagospodarowania terenu i jego dotychczasowego przeznaczenia i pominięcie, iż na działce nr ew. [...], skarżący mają urządzone siedlisko gospodarcze związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o pow. ponad 12 ha, bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska w zaskarżonej decyzji; 3) przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących ochrony prawa własności i prawa właściciela do korzystania z przedmiotu swej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i rozwojem gospodarstwa rolnego, co zostało skarżącym bezpodstawnie i nielogicznie zablokowane pomimo wykorzystywania przedmiotowej działki, jako siedlisko gospodarcze od prawie stu lat i zorganizowania w tym miejscu centrum życiowego i gospodarczego skarżących i ich rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazał, że została spełniona przesłanka odmowy uzgodnienia, wymieniona w art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w., stanowiąca o utrudnianiu zarządzania ryzykiem powodziowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Sąd stwierdził naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 p.p.s.a. Postępowanie w kontrolowanej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na części działki o nr ew. [...], obręb P., gm. M.. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były m.in. przepisy art. 166 ust. 2 pkt 7 i ust. 5 oraz art. 240 ust. 3 pkt 7 P.w., a także przepisy art. 59 i art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b) i ust. 5d u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (powołanym w decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.) przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Natomiast art. 53 ust. 5d u.p.z.p. stanowi, że uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy. Z treści powyższych przepisów wynika, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione z upływem terminu 2 tygodni. W przepisie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustalono, iż początkiem 2- tygodniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na części działki o nr ew. [...], obręb P., gm. M. wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż znajduje się w rejonie km [...] rzeki O., wg arkusza nr [...] map zagrożenia powodziowego, co wypełnia dyspozycję art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2018 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji wpłynął do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. (por. k. 12 akt administracyjnych). Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez organ I instancji upływał w dniu [...] grudnia 2018 r. Tymczasem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w dniu [...] grudnia 2018 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wydania. Należy mieć na uwadze, iż tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania decyzji o odmowie uzgodnienia). W art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1947/12 publ. cbois). Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Uwzględniając fakt, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] marca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uzgodnienia przedmiotowej inwestycji nie dostrzegł upływu terminu do wydania przez ten organ uzgodnienia, należy uznać, iż również zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Przyjmując, że decyzja odmawiająca uzgodnienia przedmiotowej inwestycji została wydana po upływie 2 - tygodniowego terminu do jego wydania, zbędną stała się ocena zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw do wydania odmownego uzgodnienia, a przedłożony przez Wójta Gminy M. projekt decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niniejszej sprawy uważa się za uzgodniony. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).