IV SA/Wa 108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 1996 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] w sprawie podjęcia postępowania wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K. i M., gm. K. oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K. i M., gm. K., w odniesieniu do gruntów należących w czasie wymiany do B. L. oraz gruntów należących wówczas do P. w K., a aktualnie do S. w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż postępowanie scaleniowe gruntów położonych na obszarze wsi K. i M. podjęte zostało z urzędu decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Projekt scalenia gruntów wsi K. i M. został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz.13), zwanej dalej "ustawą", i zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...]. Zgodnie z przepisem art.10 ustawy stan własności lub posiadania uczestników wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. W rejestrze ewidencji gruntów wsi K. przed wymianą w pozycji rejestrowej B. L. wykazane były działki oznaczone nr [...] oraz [...], o łącznej pow. 0,92 ha. W trakcie toczącego się postępowania wymiennego okazało się, że pomiędzy B. L., a P. w K. w latach 60 - tych nastąpiła nieformalna wymiana, w wyniku której B. L. objął w posiadanie część działki nr [...], o pow. 0,86 ha, zaś [...] oddał działkę nr [...] o pow. 0,21 ha i część działki nr [...] o pow. 0,35 ha. Żadna ze stron nie zgłosiła dokonanych zmian, do czego zobowiązywał ją art. 10 dekretu o ewidencji gruntów i budynków z dnia 2 lutego 1955 r. zgodnie, z którym właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki obowiązani są wszelkie zmiany danych objętych ewidencją zgłaszać do prezydiów właściwych powiatowych rad narodowych najpóźniej w ciągu 4 tygodni od powstania tych zmian. Wobec powyższych rozbieżności Naczelnik Gminy K. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w pozycji rejestrowej B. L. wykazał działki nr [...], o łącznej pow. 1,27 ha. Podczas nieformalnego użytkowania, jeszcze przed wszczęciem postępowania wymiennego, działki oznaczone nr [...] oraz [...] zabudowane zostały przez P. w K. budynkami administracyjnymi oraz gospodarczymi, natomiast na użytkowanej przez B. L. części działki nr [...] oraz części działki nr [...], wykazanej w pozycji rejestrowej P. w K., założono sad. W wyniku przeprowadzonej wymiany gruntów B. L. w zamian za posiadane grunty, ujawnione w ewidencji gruntów, oznaczone numerami [...] o łącznej pow. 1,27 ha i wartości porównawczej 114,20 jednostek szacunkowych, wydzielono grunty zamienne, oznaczone nr [...] o łącznej pow. 1,46 ha i wartości porównawczej 115,65 jednostek szacunkowych, z kolei P. w K. przydzielono dawne grunty B. L. oznaczone nr [...], o łącznej powierzchni 1,27 ha i wartości porównawczej 114,20 jednostek szacunkowych, w tym grunty użytkowane przez w/w [...] na podstawie nieformalnej umowy zamiany. Organ stwierdził ponadto, że z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów na terenie wsi K. i M., gm. K. wynika, że B. L. miał zastrzeżenia do projektu wymiany zarzucając, że nie otrzymał on należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed wymianą, jednak po ponownym okazaniu przez wykonawcę wymiany zaprojektowanych dla niego gruntów, projekt wymiany przyjął i zastrzeżenia wycofał. Minister podniósł również, że niespełna rok po wymianie gruntów, na wniosek B. L., Naczelnik Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. Nr [...] przejął na rzecz Skarbu Państwa wydzielone na jego rzecz działki oznaczone nr [...], o łącznej pow. 1,46 ha, za spłaty pieniężne, natomiast drzewostan znajdujący się na działce B. L. nr [...] oraz działce nr [...], użytkowanej przez niego w ramach nieformalnej zamiany, został oszacowany przez biegłego na kwotę 64 846 zł, która to kwota wypłacona została B. L. przez P. w K. Odnosząc się z kolei do zarzutu K. L. dotyczącego objęcia postępowaniem wymiennym zabudowanych gruntów B. L. oznaczonych nr [...] oraz [...], organ stwierdził, że budynki znajdujące się tam nie należały do B. L., lecz do Z. w K., który wybudował je za zgodą B. L. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. wniosła K. L., zwana dalej "skarżącą", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez naruszenie uregulowań art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do podniesionego przez skarżącą zarzutu, iż objęte postępowaniem wymiennym grunty w chwili wymiany zabudowane były budynkiem gospodarczym. Prowadzenie postępowania wymiennego w stosunku do gruntów zabudowanych winno być oparte na uregulowaniach art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, tymczasem decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r. oparta została na uregulowaniach art. 2 i art. 6 ust. 2 i 3 w/w ustawy. Skarżąca stwierdziła ponadto, że błędnie jako właściciela działki nr [...] organ uznał P. w K., bowiem faktycznym właścicielem tej działki był B. L., zaś w/w [...]. objął przedmiotowe grunty na podstawie nieformalnej umowy wymiany. Skarżąca podniosła również, że B. L., nie wyrażając zgody na dokonane scalenie gruntów wielokrotnie interweniował w 1976 r. do Wojewody [...] oraz innych organów w sprawie projektu wymiany gruntów, a zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r. grunty zabudowane mogą być objęte scaleniem jedynie za zgodą ich właściciela (samoistnego posiadacza). Grunty, które B. L. uzyskał w wyniku wymiany miały niekorzystne położenie, były złej jakości, położone były w bardzo znacznej odległości od miejsca zamieszkania i zostały wyzbyte przez w/w z powodu niemożności ich zagospodarowania. Z kolei działka, którą przekazano B. L. w zamian za wyrażenie zgody na budowę budynków Z. w K., została odebrana mu wraz z pozostałymi stanowiącymi jego własność. Ponadto skarżąca podniosła, iż w związku z tym, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów dotyczy terenu o 5,53 ha większego niż decyzja wszczynająca postępowanie scaleniowe, to wydanie tej decyzji rażąco naruszyło prawo, gdyż teren poddany scaleniu i wymianie powinien zostać określony w decyzji o podjęciu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w warunkach procesowych określonych w art. 156 kpa, jako w procedurze oceny legalności, kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie podjęcia postępowania wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K. i M., gm. K. oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K. i M., gm. K., w odniesieniu do gruntów należących w czasie wymiany do B. L. oraz do gruntów należących wówczas do P. w K., zwanego dalej "Z.". Procedura ta jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego w/w decyzjami Wojewody [...], w której to procedurze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest władny do ponownego rozstrzygania sprawy, lecz jedynie do oceny legalności kwestionowanych decyzji przez pryzmat okoliczności określonych w art. 156 §1 kpa, jako wadliwości prawnych skutkujących nieważnością tej decyzji. Działając w granicach wyznaczonych art. 156 kpa, organ zobowiązany był w szczególności do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianych decyzjach znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Z art. 156 §1 pkt 2 kpa wynika bowiem, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ skarżąca zarzuciła w/w decyzjom rażące naruszenie prawa istotne jest zatem ustalenie, czy do naruszenia prawa doszło oraz czy miało ono charakter rażący. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). W związku z uwagami poczynionymi wcześniej wskazać należy, iż przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące. Z powyższego wynika zatem, iż w praktyce mogą występować naruszenia przepisów prawa, które można skutecznie kwestionować w toku kontroli instancyjnej postępowania zwyczajnego, tj. poprzez odwołanie się do organu wyższej instancji, których jednakże - z uwagi na fakt, iż nie mają charakteru rażącego - nie można skutecznie kwestionować w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu trafnie uznał Minister, iż kwestionowane przez skarżącą decyzje nie są obarczone rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie ma podstaw do uznania, iż w postępowaniu wymiennym rażąco naruszony został art.1 ust.3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stanowiący, iż grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), które to naruszenie miałoby polegać na dokonaniu wymiany zabudowanych gruntów należących do B. L. bez jego zgody. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż wymianą objęto m.in. należące do B. L. grunty o nr [...] o łącznej powierzchni 1,27 ha. Grunty te przypadły w wyniku wymiany Z.. Ich dotychczasowemu właścicielowi, tj. B. L. wydzielono w zamian grunty zamienne o nr [...]. Okolicznością istotną w sprawie jest fakt, iż w dacie zatwierdzenia projektu wymiany zabudowane grunty nr [...] nie pozostawały od dawna, w następstwie świadomych i dobrowolnych działań B. L., w jego władaniu. Na długo przed zatwierdzeniem projektu wymiany gruntów doszło bowiem pomiędzy B. L. a Z. do dobrowolnej, nieformalnej wymiany gruntów, na mocy której Z. objął w użytkowanie należące do B. L. działki nr [...] oraz część działki nr [...], natomiast B. L. został faktycznym użytkownikiem części należącej do Z. działki nr [...]. Na użytkowanej przez siebie pozostałej części działki nr [...] oraz na otrzymanej części działki [...]. L. uprawiał sad. Stan ten trwał od lat sześćdziesiątych. W okresie tym Z., władając działkami o nr [...], zabudował je budynkami administracyjnymi oraz gospodarczymi. Oceniając zatem prawidłowość objęcia wspomnianych działek w świetle art.1 ust.3 ustawy podkreślić należy, iż posadowione na tych działkach budynki nie zostały wzniesione przez B. L. ani nie były przez niego użytkowane. Ich wzniesienie było konsekwencją dobrowolnego, trwałego wyzbycia się przez B L. władania działek nr [...] w latach sześćdziesiątych. Postępowanie wymienne w tej części uznać należy zatem za zalegalizowanie stanu faktycznego ukształtowanego w przeszłości przy udziale B. L. Jednocześnie z dokumentacji postępowania wymiennego nie wynika, aby B. L. kwestionował objęcie wymianą zabudowanych gruntów nr [...]. W szczególności z pisma B. L. z dnia [...] listopada 1976 r. skierowanego do Wojewody [...] wynika, iż B. L. kwestionował wyłącznie objęcie wymianą gruntów, na których posadowiony był sad owocowy, tj. kwestionował wymianę w części dotyczącej działek nr [...] oraz części działki nr [...]. Całokształt powyższych okoliczności przemawia w ocenie Sądu przeciwko uznaniu, iż należące do B. L. grunty pod zabudowaniami objęte zostały postępowaniem wymiennym, legalizującym stan faktyczny, wbrew jego woli. Zarzuty skarżącej odnośnie nieekwiwalentności wymiany, sformułowane nota bene w sposób ogólny, nie mogą być przedmiotem szczegółowej analizy na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wymiennym. Jak już bowiem wskazano wcześniej przedmiotem postępowania nieważnościowego było ustalenie wyłącznie tego, czy decyzja obarczona była rażącym naruszeniem prawa, to jest naruszeniem o charakterze oczywistym, dającym się stwierdzić poprzez proste zestawienie treści decyzji z regulacjami prawnymi. Taka oczywistość nie zachodzi w sytuacji, w której dokumentacja postępowania wymiennego poświadcza formalną ekwiwalentność wymiany, tj. fakt, iż w następstwie wymiany B. L. otrzymał nieruchomości o takiej samej wartości szacunkowej (a nawet nieco wyższej) jak nieruchomości, które do wymiany wniósł (nieruchomości B. L. oszacowano na 114,20 jednostek, nieruchomości mu przyznane na 115,65 jednostek). Ponadto kwestionowane w skardze zwiększenie obszaru objętego postępowaniem wymiennym w toku tego postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Obszar ten mógł być bowiem modyfikowany stosownie do potrzeb wynikających z celu wymiany. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.