IV SA/Wa 1080/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia strefy ochrony ostoi i stanowisk grzybów objętych ochroną gatunkową oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2019r. znak: [...] odmawiającą ustalenia strefy ochrony ostoi i stanowisk [...] objętych ochroną gatunkową, obejmującą [...] ([...]), znajdujących się na terenie Nadleśnictwa B., leśnictwo B.. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] sierpnia 2018 r., F.(dalej: Fundacja, skarżąca), wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ, organ I instancji), z wnioskiem o utworzenie strefy ochronnej obejmującej [...] ([...]). We wniosku Fundacja wskazała, że [...] jest gatunkiem skrajnie rzadkim, a ostatnie stwierdzenie z tego obszaru pochodzi sprzed 30 lat. Zaproponowała ona wyznaczenie strefy o promieniu 50 m wokół [...]. Do wniosku załączony został protokół z oględzin w terenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania RDOŚ decyzją z [...] stycznia 2019 r., (znak wskazany na wstępie), odmówił ustalenia strefy ochrony [...]. Organ wskazał, że warunki siedliskowe przedmiotowego [...] i zmianę jego położenia uległy drastycznej zmianie, zaburzeniu. Ze względu na małe zdolności przystosowywania się do zmian, nawet niewielkie przekształcenia siedlisk powodują szybką i jednoznaczną reakcję [...], poprzez wyginięcie. W związku z powyższym Organ I instancji uznał, że bezzasadnym jest utworzenie strefy ochrony [...] [...], znajdującego się [...]. Fundacja wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji podnosząc, że już z literalnego brzmienia przepisu art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.- dalej: uop), wynika, że wystarczającym do ustanowienia strefy jest stwierdzenie samego faktu występowania gatunku strefowego na danym obszarze. Podkreślono, że wskazana ustawa nie uzależnia ustanowienia strefy od perspektywy czasowej "żywotności" gatunku, ani od stanu, w jakim znajduje się dane stanowisko gatunku strefowego. Ponadto Fundacja wskazała, że znalezione stanowisko jest jedynym znanym stanowiskiem [...] na P. i w G. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2019r. ( nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że [...] ([...]) objęty jest ochroną ścisłą na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2014 r. w sprawie ochrony [...] (Dz. U. poz. [...]). Ponadto dla gatunku tego mogą być ustalane strefy ochrony jego stanowisk i ostoi, w promieniu do 50 m od stanowiska (załącznik 4 do ww. rozporządzenia). Wskazał również, że w myśl art. 60 ust.3 pkt 3 uop, regionalny dyrektor ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji administracyjnej, strefy ochrony stanowisk [...], zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem. Organ zauważył, że w rezultacie złożenia wniosku przez Fundację, organ I instancji, uznając żądanie ww. organizacji społecznej za uzasadnione, wszczął z urzędu, postępowanie w przedmiocie ustalenia strefy ochronnej, pomijając kwestię dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu, mimo że żądanie Fundacji w tym zakresie zostało wyrażone jasno we wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tym samym zgłoszone przez Fundację żądanie dopuszczenia do postępowania nie zostało przez organ I instancji formalnie rozpatrzone. Organ odwoławczy zauważył jednak, iż mimo braku formalnego dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, ww. organizacja w istocie w nim uczestniczyła, gdyż RDOŚ przyjmował od Fundacji i doręczał jej korespondencję w toku prowadzonego postępowania. Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, że Fundacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ odwoławczy odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym w szczególności do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 191/07. Organ odwoławczy wskazał, iż jego zdaniem w prowadzonym postępowaniu w sprawie wyznaczenia strefy ochrony w pierwszej kolejności organ winien ustalić czy gatunek wymagający stosowania tego środka ochrony występuje na konkretnym terenie. W przypadku stwierdzenia stanowiska danego gatunku chronionego, wymagającego powołania strefy ochrony, należy rozważyć zasadność utworzenia takiej strefy na danym obszarze, w kontekście zapewnienia właściwej ochrony dla tego gatunku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy co do zinwentaryzowanego stanowiska (protokół z oględzin, zdjęcia przekazane przez Fundację), zdaniem organu odwoławczego, pozwala stwierdzić, iż przedmiotowym [...] jest [...]. Wszystkie [...] gatunki [...], które odnotowano w Polsce, umieszczone zostały w załączniku [...] do rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej [...], a więc wszystkie wymagają ustanawiania stref ochrony ostoi i stanowisk. Mając na uwadze doświadczenie pracownika Fundacji, związane z rozpoznawaniem gatunków [...], GDOŚ stwierdził, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wyznaczenia strefy wokół [...]. Kolejnym etapem była zatem ocena zasadności utworzenia strefy ochrony w przedmiotowej lokalizacji. Organ zauważył, że [...] jest w Polsce [...] m.in. klonów, olsz, buków, jesionów i grusz. Rośnie w partiach lasów najlepiej zachowanych, zbliżonych do naturalnych, w siedliskach o czystym i wilgotnym powietrzu, na oświetlonych przestrzeniach. Kluczową kwestią w ochronie tego gatunku jest zachowanie w niezmienionym stanie otaczającego stanowisko siedliska, dzięki czemu gwarantuje się niezmienność warunków mikroklimatycznych oraz występowanie potencjalnych miejsc, które mogą zostać zasiedlone przez ten [...]. W przedmiotowym przypadku drzewo, na którym rósł [...] zostało ścięte, pocięte na wałki i ułożone w stos, a następnie przeniesione w miejsce, w którym ma pozostać do naturalnego rozkładu. W opinii GDOŚ w omawianej sytuacji doszło do drastycznej zmiany warunków siedliskowych [...], która doprowadzi do szybkiego obumarcia [...]. Należy wskazać, że [...] jest [...] uznawanym za gatunek "na granicy wymarcia", co wynika z faktu jego bardzo wąskiej skali ekologicznej i braku zdolności przystosowywania się do zmian w środowisku. Zmiany siedliskowe, jakie nastąpiły po ścięciu drzewa polegają przede wszystkim na zmianie ekspozycji na światło, zmianie ekspozycji na ruch powietrza, zmianie wilgotności i zwiększeniu ryzyka zniszczenia [...] przez zwierzęta poruszające się po ziemi. Zmiany te dają pewność, że [...] ten nie przeżyje na nowym siedlisku. Zmiana jego położenia, w tym wysokości, na jakiej się obecnie znajduje, minimalizuje również możliwość ewentualnego rozprzestrzenienia. Organ wyjaśnił również, że "narzędzie", jakim jest wyznaczanie stref ochrony ostoi i stanowisk dotyczy miejsc, w których zostały stwierdzone stanowiska chronionego, strefowego gatunku i które to miejsca, z dużym prawdopodobieństwem będą mogły być utrzymane i ewentualnie, w dalszej perspektywie, w przypadku gatunków roślin i [...], będzie mogło nastąpić rozprzestrzenienie się tych gatunków. A zatem zdaniem GDOŚ uwzględniając powyższe, ustalenie strefy ochrony dla [...], znajdujących się na [...], byłoby bezzasadne. Na zakończenie organ wskazał, że brak ustanowienia strefy nie zwalnia od przestrzegania przepisów z zakresu ochrony gatunkowej tj. zabrania się umyślnego niszczenia, uszkadzania, czy niszczenia [...] należących do gatunków objętych ochroną ścisłą, również gdy owe [...] znajdują się na ściętym drzewie. Wskazał także, że zgodnie z informacją przedstawioną przez Nadleśnictwo na omawianym terenie nie będą prowadzone do 2026 r żadne prace leśne. Niezgadzając się z ww. decyzją GDOŚ Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z dnia [...] stycznia 2019r. oraz zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Fundacja opisała przebieg postępowania oraz wskazała, że sam fakt, iż gatunek [...] ([...]), występuje w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej [...] powinien być bardzo poważną przesłanką na rzecz wyznaczenia strefy, gdy tylko w postępowaniu zostanie potwierdzony fakt istnienia jego stanowiska. Zdaniem skarżącej w takim przypadku organ winien wyznaczyć strefę ochronną . Fundacja podkreśliła, że [...] jest gatunkiem skrajnie rzadkim, zagrożonym wymarciem. Ostatnie stwierdzenie z tego obszaru pochodzi sprzed ponad 30 lat i jest to jedyne znane miejsce w występowania gatunku na całym p., oraz jedyne znane stanowisko na obszarze zarządzanym przez Lasy Państwowe. Z tego wglądu zdaniem skarżącej RDOŚ oraz GDOŚ jako organy ochrony przyrody, poprzez ustanowienie strefy, powinny zabezpieczyć i tym samym stworzyć dogodne warunki do trwania gatunku. Potrzebę utworzenia strefy ochrony Fundacja uzasadniła tym, że koniecznym jest zapobieżenie przekształceniu siedliska, w którym znaleziono plechę, aby nie zniszczyć innych potencjalnie znajdujących się tam [...] i umożliwić dyspersję z [...], na których zostały znalezione, na odpowiadające im siedlisko zabezpieczone przez przeobrażeniem przez strefę. Zdaniem skarżącej istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że [...] będzie się rozprzestrzeniał na sąsiednie tereny. A zatem brak ustanowienia strefy może spowodować, że przedmiotowe [...] rozmnażając się, nie znajdą dla siebie odpowiedniej niszy. Fundacja podniosłą również, że art. 60 ust.3 uop, w śród przesłanek utworzenia strefy nie wymienia szacowanej długości żywotności chronionego [...]. Organy twierdzą, że nie ma sensu tworzyć strefy wokół ściętych [...], mimo, że ustawa wcale nie uzależnia ustanowienia strefy od warunków siedliska, miejsca występowania oraz perspektywy czasowej "żywotności" gatunku, albo jego rozmiaru, który miałby uzasadniać ustanowienie strefy. Zdaniem skarżącej, ani ustawa, ani rozporządzenie wykonawcze nie przesądzają w jakim stanie powinno być dane stanowisko gatunku by mogło być objęte strefą. Przesłanka powstania bądź niepowstania strefy powinna się opierać tylko na występowaniu bądź nie przedmiotu ochrony. Nadto fakt, że w aktualnie obowiązującym Planie Urządzenia Lasu nie będą prowadzone żadne prace, nie jest wystarczającym zabezpieczeniem stanowiska. Poza planem możliwe są tzw. cięcia sanitarne podyktowane koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w lesie - które mogą wystąpić w wydzieleniu leśnym, w którym stwierdzono stanowisko [...]. Poza tym, należy pamiętać, że strefy ochrony obowiązują nie tylko wobec zarządcy terenu, ale przede wszystkim wobec każdego kto korzysta z lasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że w skardze nie wskazano żadnych nowych, istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów, ani też nie zaprezentowano nowej argumentacji merytorycznej, która nie zostałaby już omówiona w uzasadnieniu decyzji GDOŚ z dnia [...] marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następie. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja GDOŚ z dnia [...] marca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie ustalenia strefy ochrony ostoi i stanowisk [...] objętych ochroną gatunkową (dalej: strefy ochrony ostoi i stanowisk) , obejmującą [...] ([...]), znajdujących się na terenie Nadleśnictwa B., leśnictwo B.. Sprawa była rozpoznawana na podstawie art. 60 ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.- dalej: uop), który stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska może ustalać i likwidować, w drodze decyzji administracyjnej strefy ochrony ostoi oraz stanowisk [...] objętych ochroną gatunkową, o których mowa w art. 50 pkt 1 lit. d. ww. ustawy. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło ustalenia strefy ochrony ostoi i stanowiska [...] znalezionej na około metrowych [...] .W związku z tym rolą organu administracji w prowadzonym postępowaniu o wyznaczeniu strefy było : po pierwsze ustalenie czy gatunek wymagający stosowania tego środka ochrony występuje na konkretnym terenie. Należy bowiem zauważyć, że w myśl cytowanego wyżej przepisu art. 60 ust. 3 uop, decyzje regionalnego dyrektora ochrony środowiska mają charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może". Powyższe oznacza, że ustalenie występowania gatunku wymagającego wyznaczenia strefy ochrony nie jest jedynym czynnikiem, który powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Po drugie, organ administracji powinien stwierdzić, czy występują tam ostoje danego gatunku, jego stanowiska, miejsca rozrodu i regularnego przebywania w zależności od tego, czy przedmiotem postępowania mają być chronione gatunki [...], [...] lub [...]. W przypadku potwierdzenia również tych faktów regionalny dyrektor ochrony środowiska w zasadzie powinien wyznaczyć strefę ochrony. Jedynie bowiem bardzo szczególne względy mogą przemawiać przeciwko wyznaczeniu strefy ochrony. Jeżeliby one wystąpiły, to powinny znajdować swoje odzwierciedlenie w ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym oraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (v. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2017r.). Organ, jak wynika z akt sprawy dokonał analizy pod tym kątem wniosku i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (materiał załączony przez samą Fundację) przyjmując dokumentację w sprawie a także uwzględniając doświadczenie pracownika Fundacji związane z rozpoznawaniem gatunków [...] ustalił, że [...] znajdujący się na wskazanych [...] jest [...] objętym ochroną gatunkową. Organ ustalił również, że drzewo na którym rósł [...] zostało ścięte, pocięte na wałki i ułożone w stos a następnie przeniesione w miejsce, w którym ma pozostać do naturalnego rozkładu. Zatem zdaniem organu doszło do drastycznej zmiany warunków siedliskowych [...], co doprowadzi do szybkiego obumarcia [...] tego [...]. Organ wskazał przy tym że zmiany siedliskowe, jakie nastąpiły po ścięciu drzewa polegały na zmianie ekspozycji na światło, zmianie ekspozycji na ruch powierza, zmianie wilgotności i zwiększeniu ryzyka zniszczenia plech przez zwierzęta poruszające się po ziemi, co daje pewność, że [...] ten nie przeżyje na nowym miejscu (siedlisku). Zmiana położenia, w tym wysokości, na jakiej obecnie znajduje się [...], zdaniem organu, minimalizuje również ewentualne rozprzestrzenianie się [...]. Powyższe wskazuje zatem, że organ dokonał ustaleń i oceny w zakresie drugiego z wymienionych powyżej czynników tj. czy występują tam ostoje danego gatunku, jego stanowiska przyjmując w tym zakresie, że jedyne znalezione stanowisko znajdowało się na drzewie, które zostało ścięte i pocięte a następnie przeniesione w inne miejsce. Organ ocenił również mając na względzie wskazane fakty czy realnym jest zachowanie [...] i jej rozród w miejscu gdzie obecnie się znajduje. Wyniki tej analizy pozwoliły na przyjęcie stanowiska, że [...] ten nie przeżyje na nowym siedlisku. Należy przy tym zauważyć, że stanowisko to zostało wyrażone przez organ wyspecjalizowany w tym zakresie posiadający stosowną wiedzę. Sąd w tym miejscu wskazuje, że kontrola decyzji uznaniowych a z taką w niniejszej sprawie mamy do czynienia, jest przeprowadzana przez Sąd pod względem ich zgodności z prawem. Kontrolą objęta jest dopuszczalność uznania, oraz czy granice tego uznania nie zostały przekroczone, a także czy sposób rozstrzygnięcia sprawy został właściwie uzasadniony. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy prawidłowo uznały w zaistniałym stanie faktycznym i pranym, że zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia strefy ochronnej ostoi i stanowisk [...] ochronnych objętych ochroną gatunkową obejmującą [...]. Nie przekroczono przy tym granic tego uznania a wydane w sprawie rozstrzygnięcie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione przy spełnieniu wymogów stawianych przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. Na zakończenie Sąd wskazuje, że twierdzenia skarżącej o tym że jest wysoce prawdopodobne, że [...] będzie się rozprzestrzeniał na sąsiednie tereny poprzez dyspersję z [...] na odpowiadające im siedlisko nie zostało niczym uzasadnione. A przecież powszechnie wiadomym jest, że wąska skala ekologiczna większości gatunków [...] i ich małe zdolności przystosowywania się do zmian warunków środowiskowych, sprawiają że nawet niewielkie przekształcenia siedliska powoduje szybką i jednoznaczną reakcje [...] - po prostu giną. Ponieważ są to w większości [...], to usunięcie jednego drzewa lub zmiana warunków siedliskowych, tak jak w niniejszej sprawie, powoduje nieodwracalne skutki (v. W.F., [...]). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.