IV SA/Wa 1081/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skarg H. B., M. B., I. B., B. B., M. W., G. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1; II. oddala skargę B. B. i I. B.; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.: 1) solidarnie na rzecz H. B., M. B. oraz M. W. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, 2) solidarnie na rzecz G. K. i A. K. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez (1) H. B., M.B. i M. W., (2) G. K. i A. K. oraz (3) B. B. i I. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a."], decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], znak: [...] (pkt 1) oraz umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie dotyczące rozparzenia odwołania B. i I. B. oraz E. W. i C. D. (pkt 2). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: W dniu [...] czerwca 2008 r. R. i I. G. wystąpili do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W Decyzją z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...]Prezydent W., powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...]w obrębie [...]przy ul. G. na terenie Dzielnicy B. W.. Odwołania od ww. decyzji złożyli (1) H. B., M. B. i M. W. (2) G. K., (3) B. B. i I..B. oraz (4) E. W.i C.D.. Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 W uzasadnieniu swego odwołania H. B., M. B. i M. W. wskazali, iż zachowanie parametrów określonych w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nie będzie możliwe w przypadku budowy budynku wielorodzinnego. Podnieśli nadto kwestię zbyt małej ilości miejsc parkingowych, zachwiania poziomu wód gruntowych (na skutek budowy kondygnacji podziemnej), możliwości uszkodzenia rosnącego na działce dębu, nieprzystosowania drogi wewnętrznej od zwiększonego natężenia ruchu, nadmiernej wysokości projektowanego budynku, a w konsekwencji przysłonięcie przez planowaną inwestycję domu odwołujących się od strony zachodniej. Z kolei G. K. wskazał na niedokładne określenie parametrów działki oraz szerokości elewacji frontowej inwestycji, naruszenie ładu przestrzennego poprzez zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy, brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz kształtu budynku. Nadto podniósł, iż organ nie określił ilości kondygnacji projektowanego budynku, warunków podpiwniczenia oraz funkcji poddasza. Wniósł zastrzeżenia co do maksymalnej wysokości planowanej inwestycji. B. i I. B. oraz E.W.i C. D. zarzucili natomiast, że organ pierwszej instancji ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania z naruszeniem art. 28 k.p.a. i w konsekwencji pozbawił skarżących czynnego udziału w tym postępowaniu, czym naruszył art. 10 k.p.a. Wskazali, że są właścicielami działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji lub alternatywnie o wznowienie postępowania administracyjnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pkt 1 sentencji decyzji Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku planu miejscowego, prawidłowo wyznaczono wokół działki nr [...] granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 Kolegium zaznaczyło, iż teren zabudowy składający się z działki nr [...] położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej. Bezpośrednie sąsiedztwo tej działki stanowi nieruchomość zabudowana budynkiem jednorodzinnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 3,1 m n.p.t. (działka nr [...]) oraz budynkiem wielorodzinnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m n.p.t. (działka nr [...]). Z przeprowadzonej analizy jasno wynika, że w obszarze analizowanym funkcjonuje zabudowa jednorodzinna. Niemniej jednak wyznacznikiem dla przedmiotowej inwestycji w obszarze analizowanym będzie zabudowa na działce nr [...] przy ul. [...]. Funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne, w tym wysokość budynku, nawiązywać będzie do zrealizowanych obok budynków - wielorodzinnego oraz jednorodzinnego. Zdaniem Kolegium, ustalenie wysokości budynku w przedziale od 4 do 8 m n.p.t. nie będzie miało destruktywnego wpływu na ład przestrzenny w najbliższej okolicy. Następnie Kolegium stwierdziło, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym wynosi 19 - 46%, a średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 34%. Przedmiotowa analiza wykazała, iż dla nowej zabudowy dopuszczalny wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi maksymalnie 34%. Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na 45%. Podobnie, zgodnie z zasadą ładu przestrzennego, organ pierwszej instancji przyjął jako dopuszczalną szerokość elewacji frontowej na 15,8 m z tolerancją do 20%, tj. od 12,7 m do 19,0 m z zachowaniem przepisów prawa budowlanego dotyczących odległości od granic działek sąsiednich, bowiem na analizowanym obszarze szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana i kształtuje się na poziomie od 12,9 m do 31,6 m. Istniejącą linię zabudowy określono prawidłowo w nawiązaniu do zabudowy wzdłuż ul. [...] W ocenie Kolegium, przeprowadzona analiza terenu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istnieje bowiem odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium, ww. zamierzenie inwestycyjne spełnia również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., tj.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium nie znalazło również podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniach ww. stron postępowania. Zaznaczyło w szczególności, iż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne warunki, jakie powinna spełniać inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestia zaś dokładnego miejsca lokalizacji projektowanego budynku na działce, w tym również uzyskania zgody na lokalizację w granicy oraz ewentualnego jego wpływu na nasłonecznienie i oświetlenie działek sąsiednich, stanowi przedmiot rozstrzygania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Następnie, motywując podjęte rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji decyzji Kolegium wskazało, że stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek (inwestor), właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium, z treści odwołań B.i I. B. oraz E. W.i C. D. oraz z całości akt sprawy jednoznacznie wynika, że ich działki nie sąsiadują bezpośrednio z działką będącą przedmiotem niniejszego postępowania - położone są bowiem po przeciwnej stronie ul. [...]Z tego względu z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący nie mogą skutecznie wywieść swego interesu prawnego do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Przymiot strony służyłby odwołującym wówczas, gdyby ich nieruchomość pozostawała w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji wyznaczonym przepisami prawa materialnego, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, B. i I. B. oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 E. W .i C. D. nie posiadają interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Przemawia za tym brak fizycznej styczności ich działek z działką będącą przedmiotem zainwestowania. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B., M. B. i M. W. oraz G. K. i A. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" z powodu niedopełnienia wymogu zapewnienia ładu przestrzennego w związku z wyborem, jako wyznacznika dla projektowanej inwestycji zabudowy na działce nr [...], która stanowi ewidentny dysonans urbanistyczny na osiedlu o dominującej zabudowie jednorodzinnej, przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 1 k.p.a. na skutek nierozważenia w dostateczny sposób, czy Analiza Zagospodarowania Obszaru (zał. do decyzji organu I instancji) jest zupełna, konkretna i wiarygodna oraz na skutek braku wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, dlaczego pominięto zgłoszone przez strony zarzuty lub uznano je za nieuzasadnione. Skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w toku postępowania administracyjnego, dotyczące braku rzetelności przeprowadzonej Analizy Zagospodarowania Obszaru odnośnie: a) faktycznej szerokości frontu działki, b) wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej wobec szerokości frontu działki, która jest faktycznie mniejsza od przyjętej prawie o 1 m, c) bezkrytycznego przyjęcia do analizy zabudowy na działce nr [...] gdzie, jak wynika z analizy, powierzchnia biologicznie czynna wynosi zaledwie 9% powierzchni działki, co oznacza, że dopuszczono w tym wypadku do naruszenia zarówno przepisów o planowaniu przestrzennym, jak i przepisów prawa budowlanego, d) wyboru, jako wyznacznika dla przedmiotowej inwestycji zabudowy na działce nr [...], która jest odosobniona na obszarze objętym analizą, e) braku rzetelności w wyliczeniu wskaźnika powierzchni zabudowy, ponieważ do Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 jego wyliczenia przyjęto działki w sposób wybiórczy i niepełny, f) pominięcia wskaźnika intensywności zabudowy, g) braku określenia kształtu budynku, jego kubatury, liczby kondygnacji oraz funkcji poddasza, co jest nieodzowne wobec wskazania alternatywnego dojazdu od strony ul. [...], konieczności zapewnienia ochrony dębu rosnącego na działce [...] oraz różnicy poziomów gruntów (1,6 m) między działką nr [...] i [...], gdzie w granicy istnieje betonowa opaska oporowa, h) przyjęcia maksymalnej wysokości głównej kalenicy do 14 m, co narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli również B. B. i I. B.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W motywach skargi skarżący zarzucili, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Zakwestionowali stanowisko Kolegium, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy służy wyłącznie właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Podnieśli w szczególności, iż działka będąca ich własnością usytuowana jest kilkanaście metrów od nowej inwestycji, której niewątpliwa uciążliwość wiąże się z konkretnymi niedogodnościami w zakresie sposobu wykonywania prawa własności (chociażby korzystania z przydomowego ogrodu). Skarżący zarzucili nadto, że Analiza Zagospodarowania Obszaru została przeprowadzona z naruszeniem obowiązującej procedury. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. Sygn. akt IV SAMI a 1081/10 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się ww. przesłankami Sąd doszedł do przekonania, że skargi H. B., M. B. i M. W. oraz G. K. i A. K. zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. -w pkt 1 sentencji - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie skarga B. B. i I. B., bowiem zaskarżona decyzja - w pkt 2 sentencji - odpowiada prawu. Orzekając, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi B. B. i I.B., Sąd zważył, co następuje: Nie ulega wątpliwości, iż obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie kręgu stron postępowania i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W praktyce zatem interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Dla kwestii ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy istotna pozostaje treść art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei w myśl art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Przez ochronę interesów należy oczywiście rozumieć ochronę interesów prawnych (a nie faktycznych), wynikającą z regulacji szczegółowych dotyczących m.in. ochrony środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Podkreślenia wymaga, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji Prawa budowlanego. Zatem takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, które podlegają badaniu w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W doktrynie ugruntował się pogląd, iż w sprawach o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony będzie przysługiwał wnioskodawcy (inwestorowi), właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jak również osobom uprawnionym do nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji. Chodzi tu o oddziaływanie rozumiane jako -wyznaczony przepisami prawa materialnego - wpływ na środowisko oraz na nieruchomości sąsiednie (por. Niewiadomski [w] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 4, art. 52 i 53, Warszawa 2008). Przy takim rozumieniu oddziaływania zamierzonej inwestycji - obok inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętej wnioskiem - przymiot Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą mieli - co do zasady - również właściciele (użytkownicy wieczyści) działek bezpośrednio sąsiadujących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję (v. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex nr 10650). Nie można jednak przyjąć w tym względzie automatyzmu. W każdej bowiem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg stron postępowania, musi wziąć pod uwagę zasięg oddziaływania i charakter planowanej inwestycji. Na tej zaś podstawie musi ocenić, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy swój interes prawny odwołujący się wywodzili z faktu, iż są właścicielami nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi usytuowanymi w odległości kilkunastu metrów od projektowanej inwestycji - po przeciwnej stronie drogi (ul. [...]). Wskazali również, że projektowana inwestycja zmieni warunki korzystania z ich nieruchomości z powodu natężenia ruchu i hałasu na ww. drodze. Wpłynie również na komfort życia, chociażby w zakresie korzystania z przydomowego ogrodu. Analogiczne zarzuty skarżący podnieśli w skardze do Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie uznał, że - wymienionym w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji - osobom nie służy przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie stwierdził tym samym naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 11 wzw. z art. 28 k.p.a. Do takiej konkluzji organ doszedł rozważywszy kwestię zasięgu oddziaływania oraz charakteru planowanej inwestycji. Wziął przy tym pod uwagę położenie nieruchomości skarżących - po przeciwnej stronie ul. [...] (posiadającej - jak wynika z akt sprawy - status drogi gminnej), a więc na terenie niesąsiadującym bezpośrednio z działką będącą przedmiotem zainwestowania. Zauważył, iż podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące np. poziomu hałasu wykraczają poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a ich zbadanie jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Końcowo organ stwierdził, że wnoszący odwołanie nie posiadają interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 Zdaniem Sądu, ze stanowiskiem organu należy się zgodzić. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący - niewątpliwie zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej - zainteresowania tego jednak nie poparli przepisami prawa materialnego, na podstawie których mogliby skutecznie żądać stosownych czynności organu administracyjnego. Podane przez skarżących fakty, a więc możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym hałasem i ruchem pojazdów na ul. [...] oraz przewidywana zmiana komfortu życia w zakresie korzystania z przydomowego ogrodu wskazują wyłącznie na interes faktyczny skarżących w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznaniem ich za stronę tego postępowania. Powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżących okoliczność, iż stanowiąca ich własność nieruchomość znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Do wykazania przymiotu strony nie wystarczy bowiem bycie właścicielem nieruchomości położonej na obszarze podlegającym analizie, lecz konieczne jest wykazanie interesu prawnego - rozumianego jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Końcowo, Sąd zauważa, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niejako surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, dla których plan nie został sporządzony. Wobec tego istotą postępowania, kończącego się wydaniem decyzji w tym przedmiocie, jest ustalenie, czy na danym terenie określone przedsięwzięcie może być realizowane, biorąc pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. W sprawie niniejszej, mając na względzie przepis art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., organ I instancji określił w decyzji (pkt 3) wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, wskazując, iż projekt budowlany musi spełniać wymogi stawiane przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ewentualne uciążliwości związane z inwestycją podlegać będą ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej na tym właśnie etapie postępowania. Konkludując tę część rozważań Sąd stwierdza, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Uznając, iż wnoszącym odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nie służy przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., Kolegium zasadnie orzekło o Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (v. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, LEX nr 37956). Zdaniem Sądu natomiast, utrzymując w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. organ odwoławczy - co najmniej przedwcześnie - uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest więc nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, rozważenia materiału dowodowego, rozpatrzenia wszystkich żądań i zarzutów strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może więc ograniczać się do przedstawienia własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne i prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Przekładając powyższe uwagi na stan sprawy oraz mając na względzie zarzuty skargi stwierdzić należy, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 15 k.p.a. Z tym zaś naruszeniem należy wiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację mają zatem skarżący zarzucając organowi odwoławczemu zaniechanie dopełnienia obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ustosunkowania się do zarzutów odwołania i - w konsekwencji -właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy z należytą starannością i wnikliwością. W szczególności nie odniósł się do argumentów podniesionych przez skarżących w odwołaniach, powtórzonych następnie w skargach do Sądu. Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy. Uzyskanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy wymaga z kolei łącznego spełnienia warunków, które zostały wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z tych warunków jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa", wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem ww. przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie"]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy -obszar analizowany (ust. 1 § 3). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Użyte w ust. 1 określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej objętej wnioskiem i z każdej strony musi być zamknięty liniami Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 granicznymi. Działka, na której ma być realizowana inwestycja powinna stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. W świetle powyższego zgodzić należy się z Kolegium, iż obszar analizowany został w kontrolowanej sprawie wyznaczony prawidłowo, w oparciu o powołane wyżej przepisy rozporządzenia. Nie kwestionują tego również skarżący. Zarzuty podniesione przez nich w odwołaniach dotyczą wadliwego przeprowadzenia analizy urbanistycznej na wyznaczonym obszarze, skutkującego z kolei wadliwym ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, wymienionych w § 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia. Skarżący zarzucili m.in. niezgodne z przepisami rozporządzenia ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu - wysokości kalenicy. Podnieśli, iż dla ustalenia ww. wielkości organ I instancji wziął przede wszystkim pod uwagę wysokość budynku wielorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], co utrwala istniejący kontrast między ww. budynkiem a - przeważającą na obszarze analizowanym - niską zabudową jednorodzinną. Odnosząc się do pierwszego z ww. zarzutów Kolegium stwierdziło, iż "wysokość budynku nawiązywać będzie do zrealizowanych obok budynku wielorodzinnego oraz jednorodzinnego. Ustalenie wysokości budynku w przedziale od 4 do 8 m n.p.t. nie będzie miało destruktywnego wpływu na ład przestrzenny w najbliższej okolicy". Zdaniem Sądu powyższa, lakoniczna w istocie ocena, nie jest wystarczająca z punktu widzenia obowiązków organu odwoławczego wynikających z ww. przepisów postępowania. Po pierwsze, organ winien w sposób szczegółowy rozważyć, biorąc pod uwagę treść analizy, czy ustalona w przedziale od 4 do 8 m n.p.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada wymogom określonym w § 7 pkt 3 rozporządzenia oraz czy ewentualnie w tym konkretnym przypadku ma zastosowanie § 7 pkt 4 rozporządzenia. Po drugie - w świetle zarzutów odwołań - powinien ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że budynek na działce nr 56 może stanowić "wyznacznik" dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił, naruszając art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Takie same, szczegółowe rozważania - w oparciu o § 8 rozporządzenia - organ odwoławczy powinien poczynić w stosunku do podnoszonej przez skarżących kwestii wysokości głównej kalenicy projektowanej zabudowy. Wysokość ta została ustalona Sygn. akt IV SA/Wa 1081/10 maksymalnie na 14 m n.p.t., przy czym - w ocenie skarżących - jest ona zawyżona na skutek wyliczenia jej jako średniej arytmetycznej wysokości głównej kalenicy budynku wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] (18,9 m) oraz budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] (9,0 m). Do kwestii wysokości głównej kalenicy projektowanej zabudowy organ odwoławczy nie ustosunkował się jednak w ogóle, pozostawiając tym samym poza rozważaniami zarzuty podniesione w odwołaniach. Stanowi to naruszenie ww. przepisów k.p.a. Już z powyższych względów nie można zgodzić się z konstatacją organu odwoławczego, iż analiza urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie "w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p". Jest ona bowiem przedwczesna wobec wskazanych naruszeń procedury administracyjnej. W konkluzji stwierdzić należy, iż naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Kolegium uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu. Ponownie oceni prawną poprawność rozstrzygnięcia wydanego w I instancji oraz zasadność merytoryczną odwołań w świetle całokształtu materiału dowodowego. Ustosunkuje się również wyczerpująco do wszystkich podniesionych w odwołaniach zarzutów. Realizując zasadę przekonywania organ należycie uzasadni podjętą decyzję, aby strony mogły zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi B. B. i I. B., Sąd orzekł jak w pkt II sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. W punkcie III orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt IV sentencji.