IV SA/Wa 1083/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A. S. i L. S. od decyzji Burmistrza L. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią (zmiana konstrukcji dachu) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 19 września 2011 r. M. D. złożyła wniosek, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią (zmiana konstrukcji dachu) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Burmistrz L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla w/w inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) - dalej, jako: u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - dalej, jako: rozporządzenie, wskazując, że przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Dalej Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z garażami dobudowanymi. Planowana inwestycja nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania budynku jako mieszkalnego. Parametry projektowanej inwestycji zostały ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji. W związku z charakterem inwestycji nie było potrzeby ustalania nowej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy, ponieważ te parametry pozostają bez zmian. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 do 6,5 m. Średnia wysokość górnej elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 4,5 m. Dlatego ustalenie wysokości budynku po przebudowie na 4,5 m jako wysokości średniej występującej w obszarze analizowanym należy uznać za zasadne i zgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają dachy o zróżnicowanym koncie nachylenia od 15° do 45°. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu o koncie nachylenia od 20° do 45° jako mieszczącego się w przedziale istniejącym w obszarze analizowanym. Ustalenie wysokości głównej kalenicy budynku na 9 m jako średniej wysokości w obszarze analizowanym również uznać należy za prawidłowe. Ponadto, planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] istniejącym zjazdem. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym, Kolegium uznało, że wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. wniósł G. Z. Skarżący wskazał, że jego interesy w związku z budynkiem zbudowanym na działce nr [...] w L. przy ul. [...] zostały rażąco naruszone wskutek wydania przez Zarząd Miasta i Gminy L. decyzji z dnia [...] września 1989 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego z pracownią oraz wskutek wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy L. zgody na przyjęcie do użytkowania pismem z dnia 16 grudnia 1991 r. pn. "potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego". Skarżący podniósł, że przepisy prawa budowlanego nie zezwalają na sytuowanie budynków w ostrej granicy z sąsiadami. Skarżący wniósł pismem z dnia 19 września 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zezwalającej na budowę z uwagi na sprzeczność usytuowania budynku z przepisami prawa budowlanego i z planem realizacyjnym. Zarzucił również sprzeczność z planem miejscowym, który dopuszczał tylko zabudowę mieszkaniową. W ocenie skarżącego, Burmistrz L. błędnie ocenił wymagania przedmiotowej inwestycji brakiem aktualnie obowiązującego planu miejscowego, bowiem nie można oceniać tej sprawy przez pryzmat obecnie obowiązujących przepisów ale przez pryzmat przepisów z okresu 1989-91r. Skarżący zarzucił również, że Kolegium błędnie oceniło sprawę linii i powierzchni zabudowy, W ocenie skarżącego istotne jest to, że linia i powierzchnia zabudowy istniejącego budynku wynika z bezprawnie usytuowanego budynku na działce nr [...] w ostrej granicy z jego działką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik tekstowy nr 2 do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 2 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie Sądu organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Pojęcie "działki sąsiedniej" o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tylko działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, Przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja usytuowana jest w otoczeniu zespołu 1-2 kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z dobudowanymi garażami o zbliżonych parametrach, cechach zabudowy i charakterze. W takim stanie faktycznym przyjęto, że planowana przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią, polegająca na zmianie konstrukcji dachu, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi będzie kontynuacją funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ponadto stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy oraz geometrii dachu. Organ ustalił też, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ulicy [...], spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy terenu palowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji organ dokonał wymaganych uzgodnień. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie uznał ich za zasadne. Istniejący budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] w L. przy ul. [...] został wybudowany w ostrej granicy z działką skarżącego na podstawie decyzji Zarządu Miasta i Gminy L. z dnia [...] września 1989 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego z pracownią, która nie jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Organ administracyjny wydaje decyzje administracyjne w oparciu o obowiązujące w dniu ich wydania przepisy prawa. Organy w sprawie prawidłowo ustaliły, że dla działki inwestycyjnej nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. pozostają bez znaczenia dla ustaleń w przedmiotowej sprawie. Wbrew zarzutowi skargi, organy prawidłowo oceniło sprawę linii i powierzchni zabudowy. Z racji charakteru planowanej inwestycji zarówno linia zabudowy jak i wielkość powierzchni zabudowy pozostają bez zmian. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.