IV SA/Wa 1088/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za usunięcie drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy pkt 2 i 3 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w zakresie jej punktu 2 i 3; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zezwolił B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na usunięcie 235 drzew z terenu nieruchomości położonej, w W. przy ul. S., stanowiącej dz. ew. o nr: [...], [...], [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz w pkt II ustalił opłatę w kwocie [...] zł, za usunięcie drzew wymienionych w pkt I.1-205, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat, pod warunkiem zastąpienia drzew innymi drzewami w ilości 310 sztuk, starszych niż 5 lat, o obwodach pni nie mniej niż 12 cm (mierzonych w wysokości 1,3m), wysokości minimum 3 m i prawidłowo ukształtowanych koronach na wysokościach nie mniejszych niż 2,5m. Następnie Zarząd Dzielnicy B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekł o umorzeniu kwoty [...] zł z ustalonej opłaty za usunięcie drzew, określonej w pkt II decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W punkcie 2 decyzji organ orzekł o "odwieszeniu" kwoty [...] zł tj. części należnej opłaty. W punkcie 3 decyzji organ określił termin uiszczenia "odwieszonej" kwoty opłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku oględzin drzew, których nasadzenie Spółka zgłosiła pismem z dnia 3 listopada 2008r. ustalono, że 23 drzewa zachowały żywotność jednak stwierdzono, że większość z tych drzew nie posiada parametrów wyznaczonych decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o zezwoleniu na usunięcie drzew. Wskazano, że drzewa te stanowią wybrakowany materiał szkółkarski, mają małe i nierówne korony. Drzewa mają małe, zaledwie 12 centymetrowe obwody pni. Drzewa nie są i nigdy nie były opalikowane. Organ nie uznał argumentów strony, że w dacie nasadzenia drzewa posiadały wymagane parametry. Od powyższej decyzji Zarządu Dzielnicy B. z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca Spółka wniosła odwołanie, wskazując, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia opłaty lub jej "odwieszenia". Wskazano również, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie uznał, że jeżeli nasadzenia zastępcze nie zostały dokonane zgodnie z wymogami ustalonymi decyzją udzielającą zezwolenia na usunięcie drzew i minął termin określony w ustawie na odroczenie uiszczenia opłaty, to wobec stwierdzenia, że nasadzeń zamiennych dokonano niezgodnie z wymogami określonymi w zezwoleniu na usunięcie drzew, należało w drodze decyzji orzec o konieczności uiszczenia części odroczonej opłaty. Skoro bowiem podmiot zobowiązany do dokonania nasadzeń zastępczych, nie nasadził drzew o wymaganych parametrach, to podmiot ten musi ponieść negatywne konsekwencje swoich zaniedbań. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek ustawa nie precyzuje formy w jakiej ma się odbyć realizacja ust. 5a art. 84 ustawy o ochronie przyrody, to jednak wobec faktu, że w obrocie prawnym istnieje decyzja orzekająca o odroczeniu opłaty, konieczne jest wydanie decyzji, która orzeka o obowiązku uiszczenia tej opłaty. Sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej w brzmieniu zawartym w pkt II, w sposób jednoznaczny wskazuje na brak przesłanek do umorzenia odroczonej opłaty, co do jej części oraz obowiązek jej uiszczenia przez zobowiązany podmiot i jako taka jest prawidłowa. B. Spółka z o. o. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Zarządu Dzielnicy B. z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie punktu 2 i 3 tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznaje on organowi kompetencje do wydania decyzji "odmawiającej umorzenia kwoty", podczas gdy przepis ten ani żaden inny przepis prawa nie stanowi podstawy do wydania takiej decyzji. 2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa") poprzez: a) dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji; b) niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem nie było podstaw do wydania decyzji o treści wskazanej w punkcie II decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. jak i w dacie wydania decyzji przez organ II instancji ziściła się przesłanka wskazana w art. 87 ust. 1 ustawy o ochronię przyrody powodująca przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty wskazanej w pkt II decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., co powinno skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w zakresie punktu II oraz III i umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego, 4. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Poprzez jego nieuzasadnione zastopowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że zachodziły podstawy do jej uchylenia; W ocenie skarżącej analiza treści art. 84 pkt 4-6 oraz art. 85 ust 4 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że w ciągu 3 lat na które została odroczona płatność opłaty z tytułu wycięcia drzew czy krzewów, nie jest przewidziana, poza wyjątkiem z art. 84 ust. 5a, możliwość wszczęcia jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie opłat. Skarżąca podniosła, że organ w zaskarżonej decyzji, z niezrozumiałych względów, z art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody wywodzi uprawnienie organu do wydania decyzji "odmawiającej umorzenia opłaty". Podała, że uprawnienie organu administracji przewidziane w powyższym przepisie polega na możliwości wcześniejszego postawienia opłaty w stan wykonalności na podstawie art. 84 ust. 5a. Dodatkowo postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek strony, wobec czego nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej skoro skarżąca nie składała w tym zakresie wniosku. Następnie zarzuciła organowi pominięcie dyspozycji art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wskazała, że art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jasno wskazuje, iż bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z końcem roku, w którym upłynął termin płatności. W związku z tym dla ustalenia początku rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia niezbędne staje się ustalenie, kiedy opłaty powinny być wniesione. W myśl reguł wynikających z art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Oznacza to, że generalnie bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z końcem roku, w którym upłynął ustalony w ten sposób termin płatności. Przy czym nie ma znaczenia, iż termin uiszczenia opłaty odroczono. W ustawie o ochronie przyrody ustawodawca w sposób całkowicie samodzielny uregulował zasady przedawnienia opłat z tytułu usunięcia drzew lub krzewów. Skoro w przepisach tych nie przewidziano instytucji przerwania biegu przedawnienia, to należy przyjąć, że ono nie występuje. Dlatego też skoro decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna w 2008 r. i z końcem tego roku zaczął biec pięcioletni okres przedawnienia to należy stwierdzić, iż przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty nastąpiło najpóźniej dnia 1 stycznia 2014 r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w zakresie punktu II i III decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. jako bezprzedmiotowe, gdyż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Końcowo zwróciła uwagę, że organ administracji nie wziął pod uwagę upływu terminu przedawnienia opłaty. Podniesiono również, że drzewa w dacie ich nasadzania spełniały parametry określone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - decyzji ją poprzedzającej, Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji, w zakresie w jakim orzeczono o "odwieszeniu" części należnej opłaty za usunięcie drzew zostały podjęte bez podstawy prawnej, tj. w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014r. nr [...], mocą której organ ten, na skutek odwołania wniesionego przez B. Sp. z o. o. w całości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podstawę prawną wydanej decyzji Kolegium stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego wskazać należy, iż wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota, bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, że doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba, ani konieczność przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ ten uznał, iż przepis art. 84 ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie przyrody może stanowić podstawę do wydania przez uprawniony organ rozstrzygnięcia o "odwieszeniu" części opłaty. Uznał, że w sytuacji gdy drzewa zachowały żywotność organ właściwy orzeka o umorzeniu opłaty, a w przypadku gdy nie zachowały żywotności obowiązkiem organu jest orzec o pobraniu opłaty. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.). Cele i zasady tej ustawy ukierunkowane są na bezwzględną ochronę dóbr przyrody w tym drzew i krzewów. Zasadą jest zakaz usuwania drzew i krzewów, a dopuszczalne prawem usunięcie powyższych dóbr możliwe jest po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Przepisy wspomnianej powyżej ustawy są bardzo rygorystyczne. Nawet w sytuacji dopuszczenia usunięcia drzew i krzewów na podstawie zezwolenia właściwego organu, podmiot uprawniony na mocy zezwolenia obowiązany jest do ponoszenia opłat. Wynika to z art. 84 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Zasadą zatem jest ponoszenie opłat w związku z wycinką drzew i krzewów, które nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (ust. 2). W wydanym zezwoleniu ustala się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów (ust. 3). Ustawodawca wprowadził możliwość zwolnienia posiadacza nieruchomości od ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów o ile ten działa na podstawie zezwolenia, jednak ulgę obwarował warunkami i odpowiednim postępowaniem podmiotu uprawnionego do wycięcia drzew i krzewów. Kwestie te uregulowane zostały w kolejnych ustępach art. 84 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. W okolicznościach sprawy, wydanie przez Prezydenta W. zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów uwarunkowane było zastąpieniem ich nowymi nasadzeniami w określonej ilości. Zgodnie z art 84 ust. 5 ustawy, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Z przepisu powyższego wynika, że w zamian za usunięte drzewa mają być posadzone inne drzewa, które muszą zachować żywotność przez okres ponad 3 lat od zasadzenia. Ustawodawca w przepisie tym przewidział jednocześnie możliwość umorzenia ustalonej decyzją opłaty wówczas, gdy dokonane nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności przez okres 3 lat, ale z przyczyn niezależnych od podmiotu, który uzyskał zezwolenie na usunięcie drzew. Poczynione ustalenia faktyczne, co do określonych w zezwoleniu nasadzeń zamiennych, powodują podjęcie dalszych czynności organu wynikających bądź z przytoczonego przepisu art. 84 ust. 5 ustawy, bądź przepisu art. 84 ust. 5a ustawy, który stanowi, że jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. Z przytoczonych regulacji wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada kompetencję i podstawę prawną jedynie do wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 ustawy. W sytuacji zaś, gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Natomiast niewywiązanie się przez stronę z obowiązku dokonania nasadzeń ma ten skutek, że musi ona niezwłocznie uiścić opłatę za usunięte drzewa. Okoliczność, że dokonane nasadzenia zamienne nie stanowi podstawy do wydania decyzji o "odwieszeniu" opłaty za usunięcie drzew. Kwestia dotycząca dokonanych nasadzeń i ich skuteczności, musi być jednak wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości przy wzięciu pod uwagę wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. W rozpoznanej sprawie organ I instancji umorzył skarżącej Spółce opłatę w części (do czego miał podstawę prawną) i jednocześnie dokonał "odwieszenia" części opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości [...] zł,. "Odwieszenie" czyli faktycznie odmowa umorzenia części opłaty nastąpiła bez podstawy prawnej. Ustawa o ochronie przyrody nie zna bowiem terminu "odwieszenie opłaty". Wydanie zatem takiego rozstrzygnięcia jest pozbawione podstawy prawnej. Z kolei organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu l instancji w całości, a więc również w zakresie w jakim organ I instancji dokonał "odwieszenia" części opłaty. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, identyfikuje się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji (...) działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji (...) wydaje decyzję administracyjną. Dlatego wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, opubl. w CBOIS http://www.cbois.orzeczeniansa.gov.pI//). Oceniane przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidywały możliwości wydania przez organy procedujące w sprawie decyzji o odmowie umorzenia opłaty, jak również o umorzeniu części opłaty i jednocześnie o pobraniu pozostałej części opłaty za usunięcie drzew. Tym bardziej organ administracji nie miał podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia o "odwieszeniu" części opłaty. Tym samym, uznać należało, że podjęte w sprawie decyzje ( w zakresie określonym w wyroku, a dotyczącym "odwieszenia" części opłaty) wydane zostały bez podstawy prawnej. Przyjęte przez organy rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 84 ust. 5 i 5a ustawy, które to przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia opłaty za usunięcie drzew lub jej "odwieszenia". Brak też podstawy do określenia terminu "uiszczenia odwieszonej opłaty". Skoro organy obu instancji wydały decyzję w zakresie "odwieszenia" opłaty, do czego nie były uprawnione na podstawie obowiązujących przepisów to stwierdzić należy, że zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów obu instancji we wskazanym zakresie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.