IV SA/Wa 109/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy pochodzący z majątku ziemskiego pod nazwą N. nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że przesłanką stanowiącą podstawę do umorzenia przez Wojewodę [...] przedmiotowego postępowania był brak przepisu materialnego, który upoważniałby go do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko, Wojewoda [...] powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w którym Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r, o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Nieuprawnione jest zatem przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto Trybunał podniósł, iż w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Minister zaznaczył, że Wojewoda [...] wydając decyzję kierował się również tym, że skoro Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestię zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go nadal stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jej nieważność. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, bowiem do rozpoznania wniosku E. P. właściwy jest sąd powszechny. Przejęcie określonego majątku przez Skarb Państwa z mocy prawa, bez stwierdzenia tego przejścia jakimkolwiek aktem deklaratoryjnym, przy równoczesnym braku uregulowania w normatywnym akcie nacjonalizacyjnym kwestii rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, do których zastosowano jego przepisy oznacza, że ewentualne spory o prawa rzeczowe, powstałe w związku z zastosowaniem nacjonalizacyjnych przepisów, mogą być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego, przy czym wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu, a przeniesienia tych kompetencji na organy administracji nie można domniemywać. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. P., zarzucając jej wydanie z naruszeniem: - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskutek przyjęcia, że organy administracji publicznej nie mają podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; - art. 105 § 1 Kpa wskutek umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie udziela odpowiedzi na zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pytanie prawne co do konstytucyjności przepisu § 5 rozporządzenia z 1945 r. Nie jest więc orzeczeniem merytorycznym i nie eliminuje ww. przepisu z systemu prawnego. Zdaniem skarżącej Trybunał Konstytucyjny zarówno w sentencji orzeczenia, jak i w jego uzasadnieniu zaprezentował wykładnię norm całkowicie odmienną od utrwalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym wiążącej uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., a także odmienną od wielu rozstrzygnięć Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna. Kwestię tą przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), nie pozostawia obecnie wątpliwości, że w sprawie, tzw. reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna. Wspomnieć należy, że wątpliwości co do zastosowania tego postępowania pojawiły się w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, który w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie, ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, w zakwestionowanym zakresie, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Natomiast postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia, składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Konsekwencją tak sformułowanego pytania była wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. NSA wskazał w jej uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie. Uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą, a jej istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w uchwale 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi, sprowadzające się na błędne przyjęcia przez organy orzekające w sprawie braku podstawy prawnej do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie, z uwagi na charakter sprawy, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uznał za przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.