IV SA/Wa 1090/19

Dnia 18 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "poufne" oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 74 § 2, art. 141 § 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 poz. poz.2096 z późn.zm.), w związku z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 412 t.j.), po rozpatrzeniu zażalenia W.. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "poufne", orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W., K,, obywatel [...], wystąpił do Wojewody [...] - w trybie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2018 r., poz. 1829 t.j.) - z wnioskiem o uznanie za obywatela polskiego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmówił uznania Wnioskodawcy za obywatela polskiego. W dniu 5 lutego 2019 r. W.. K. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji organu I instancji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówił stronie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "poufne", wskazując, że w toku prowadzonego przed Wojewodą [...] postępowania o uznanie za obywatela polskiego do akt sprawy wpłynęły dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne", i dokumenty te - z mocy prawa - zostały wyłączone z akt sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2018 r.. poz. 412 t.j.). Powołano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w myśl postanowień art. 74 § 2 Kpa. obowiązany został do wydania postanowienia o odmowie stronie przeglądania dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, albowiem nie uczynił tego organ I instancji. Wnioskodawca wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Minister wydał zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powołano, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego o uznanie za obywatela polskiego W.. K. do Ministra w dniu 4 kwietnia 2019 r., wpłynęło z [...] Urzędu Wojewódzkiego pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. wraz z pismem z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne", i dokumenty te - z mocy prawa - zostały wyłączone z akt sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2018 r" poz. 412 t.j.) postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...]. Organ wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione było brzmieniem przepisu art. 6 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Powołano, że nie zostały naruszone prawa strony do czynnego brania udziału w postępowaniu z uwagi na brzmienie art. 74 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. i konieczność wyłączenia dokumentów ze względu na ważny interes państwowy. W.. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 8 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.0.2096 t.j.), poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwowych i utrzymanie w mocy aktu prawnego, który został wydany wbrew istnieniu prawdopodobieństwa naruszenia przez organ I instancji zasady dokumentowania przebiegu postępowania - w konsekwencji czego było utrudnione odtworzenie, a także skontrolowanie poprawności czynności procesowych przez organ nadzoru oraz - obecnie - przez sąd administracyjny; zasada ta bowiem pełni przede wszystkim rolę gwarancyjną, iż organy państwowe będą działać w granicach praworządności, bezstronności oraz dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej; 2. art. 9, art. 11 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nadmierną "ogólność" w uzasadnieniu zaskarżanego rozstrzygnięcia; 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 9, art. 11 w zw. z art. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.2019.0.742 t.j ), poprzez pominięcie rozważenia proporcjonalności adekwatności celu i środków użytych do jego osiągnięcia tj. ustalenie zakresu, w jakim może być realizowana określona norma ze względu na to, że pozostaje ona w konflikcie z innymi normami, czy wartościami; 4. art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie postępowania dostępu do całości zgromadzonych w sprawie materiałów przy braku zaktualizowania się przesłanki wystąpienia zagrożenia dla Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, skarżący zarzucił, że organ nie rozpoznał jego wniosku zawartego w zażaleniu w przedmiocie usunięcia dokumentów, o których mowa w kwestionowanym postanowieniu z materiału dowodowego, który będzie stanowił podstawę wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Skarżący wniósł o: uchylenie postanowienia MSWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającego go postanowienia MSWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r.; uchylenie postanowienia MSWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. i nakazanie organowi udostępnienie stronie postępowania materiałów o których mowa w skarżonym postanowieniu jedynie w "części", która dotyczy strony postępowania; ewentualnie uchylenie w/w postanowień MSWiA oraz usunięcie dokumentów o których mowa w w/w aktach z materiału dowodowego, który będzie stanowił podstawę wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie o uznanie go za obywatela polskiego prowadzonego przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Wskazał również na szereg okoliczności związanych z nadesłaniem dokumentów zawierających informacje niejawne. Zarzucił, że dokumenty nie zostały właściwie zadekretowane, nie został udokumentowany fakt ich przekazania organowi odwoławczemu, jak również nie zostały udokumentowane kontakty telefoniczne pracowników obu organów w sprawie przesyłanych dokumentów, co w ocenie skarżącego narusza zasadę z art. 14 k.p.a. Skarżący opisał również okoliczności dotyczące innej sprawy, w której występował jako pełnomocnik, oraz wszczęte przez niego postępowanie skargowe wobec pracowników organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 4 lipca 2019 r. skarżący uzupełnił zarzuty w zakresie naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 1 Konstytucji RP wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. pisma pełnomocnika Wojewody [...] z dnia 7.06.2019 r. zatytułowanego odpowiedź na skargę i rozważenie wydania w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego. W piśmie z dnia 17.09.2019 r. skarżący wniósł o weryfikację, czy istniały przesłanki do nadania informacjom klauzuli "poufne", wnosząc o zbadania zasadności nadania klauzuli, jej zawyżenia bądź zmiany, ewentualnie czy istniały podstawy do zwrócenia się do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygniecie istniejących wątpliwości w myśl art. 9 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skarżący zawnioskował także o zapoznanie się przez Sąd z jego pismem z dnia 8.07.2019 r. złożonym w sprawie IW. SA/Wa 1666/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie własne Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie dostępu do dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne". Sąd podzielił stanowisko organu, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. i rozstrzyga tylko określone zagadnienie proceduralne w toku postępowania o uznanie skarżącego za obywatela polskiego. Zaskarżonym orzeczeniem organ rozstrzygnął kwestię ograniczenia dostępu do pewnej części akt administracyjnych tego postępowania, nie rozstrzygając ani co do istoty sprawy, ani w zakresie prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego w sprawie o uznanie za obywatela polskiego, co czyni bezpodstawnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 8, 9 i 14 k.p.a. Ewentualnie uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego winny być przedmiotem zarzutów w sprawie o uznanie skarżącego za obywatela polskiego. Stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. i po złożeniu przez cudzoziemca odwołania z dnia [...] lutego 2019 r., do Kancelarii Tajnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęły z ABW Delegatury [...] przy piśmie z dnia [...].03.2019 r. dokumenty zawierające informacje niejawne, którym nadano klauzulę "poufne". Odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 15 lutego 2019 r. Natomiast w dniu 2 kwietnia 2019 r. organ I instancji poinformował faxem organ odwoławczy, że za pośrednictwem poczty specjalnej kieruje do niego materiał klauzulowy w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym w sprawie skarżącego. Dokumenty te wpłynęły do Kancelarii Tajnej MSWiA w dniu [...] kwietnia 2019 r. Niewątpliwym jest więc fakt, że informacje niejawne zostały wytworzone i jako opatrzone klauzulą "poufne" wpłynęły w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i zostały przekazane organowi II instancji przez organ I instancji. Nie budzi również wątpliwości fakt, że informacje te dotyczą osoby skarżącego. Kwestię m.in. odmowy przeglądania, jak również sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne" aktem rangi ustawowej, reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j.- Dz.U. z 2018r. poz. 412 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności. Natomiast stosownie do przepisu art. 8 przywołanej wyżej ustawy, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, zasady zwalniania od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniu przed sądami i innymi organami określają przepisy odrębnych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 k.p.a.- ustanawiającego pełne prawo strony do wglądu do całości akt sprawy i prawo do żądania wydania odpisów z akt - nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Tak więc w odniesieniu do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" i "ściśle tajne", art. 74 § 1 k.p.a. ustanawia bezwzględną ochronę przed ich ujawnieniem wobec strony postępowania. Natomiast wobec dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne", organ każdorazowo prowadząc postępowanie w sprawie dokonuje oceny, czy ich ujawnienie stanowić będzie zagrożenie dla ważnego interesu państwowego. Powołać również należy art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne" jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej, utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych RP, zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli, utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej. W przedmiotowej sprawie organ powołując się na ważny interes państwowy uznał, że z uwagi na treść przesłanych informacji, należy wyłączyć możliwość zapoznania się strony z tymi materiałami. Sąd, po zapoznaniu się z informacjami niejawnymi, w pełni aprobuje ocenę organu. Zauważyć należy, że Minister prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 74 § 1 k.p.a., albowiem dokumenty te wpłynęły do sprawy już po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po złożeniu odwołania, a więc w toku prowadzonego postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 31.08.2005 r. II OSK 655/05 CBOSA). Dla prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie nie miał znaczenia fakt użycia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. sformułowania, że dokumenty wpłynęły w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą. Niewątpliwie dokumenty te wpłynęły do konkretnej, przedmiotowej sprawy. Minister, oceniając przesłane informacje, nie skorzystał z możliwości zakwestionowania klauzuli tajności i nie zwracał się do organu, który nadał klauzulę z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany w trybie art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Co prawda w powyższym przedmiocie organ nie wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji, ale ta okoliczność wynika z analizy akt sprawy. Sąd w składzie orzekającym, po zapoznaniu się z informacjami niejawnymi uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie została zawyżona klauzula. Zauważyć również należy, że z uwagi na treść informacji niejawnych opatrzonych klauzulą "poufne", brak było możliwości szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do treści materiałów objętych klauzulą. Po pierwsze mogłoby to doprowadzić do ujawnienia treści dokumentów objętych klauzulą, a po drugie analiza i ocena materiałów niejawnych, podobnie jak wszystkich innych elementów zgromadzonego materiału dowodowego, jest domeną decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Również organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw, aby wyłączyć przedmiotowe materiały z prowadzonego postepowania, rozstrzygał on bowiem jedynie kwestię związaną z ochroną informacji niejawnych, a nie badał prawidłowości gromadzenia materiału dowodowego w sprawie o uznanie za obywatela polskiego. Wobec powyższych wymogów, Sąd wbrew zarzutom skargi, uznał uzasadnienie zaskarżonego postanowienia za kompletne i realizujące zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Zważywszy na przedmiot postępowania tj. reglamentację dostępu do określonej części akt administracyjnych, to za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. Sąd podziela pogląd szeroko reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. Strona ma prawo do poznania podstaw wydanego rozstrzygnięcia ale w granicach obowiązującego prawa, zatem skoro Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 31 ust.3 oraz ustawa o ochronie informacji niejawnych przewidują ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw, to nie sposób uznać, że organ stosując się do tych regulacji naruszył prawo. Materiał niejawny może być udostępniony wyłącznie wskazanym osobom, zatem skarżący, nie będący w gronie tych osób, nie ma podstaw zarzucać, że odmawiając jej udostępnienia w/w materiału naruszono jej gwarancje procesowe. Państwo demokratyczne nie może być państwem bezbronnym. Dla obrony demokratycznego państwa i jego obywateli w pewnych przypadkach konieczne jest zachowanie pewnych wiadomości w tajemnicy przed stroną postępowania. Efekty stosowania tych przepisów pozostają w proporcji do nałożonych na skarżącego ciężarów oraz ograniczeń. Z uwagi na powyższe nieuzasadnione są zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 31 Konstytucji w zw. z art. 9, 11 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 225 k.p.a. brak jest w sprawie podstaw aby uznać, że skarżący został narażony na uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi na działanie pracowników organu. W konsekwencji, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.