IV SA/Wa 1091/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż organ pierwszej instancji ustalił dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu Kopalni "[...] " w wysokości: 50 dB dla pory dnia i 40 dB dla pory nocy dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z art. 115a ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Gminie S., w obrębie G. oraz obrębach przyległych, obejmującego obszar związany z eksploatacją złoża granitu "[...] ", uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2001 r., działka nr [...] jest terenem zabudowy mieszkaniowej i jako taki podlega ochronie przed hałasem w trybie art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz §1 ust. 1 pkt a i §2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ pierwszej instancji nie określił w swojej decyzji jakiego rodzaju zabudowa mieszkaniowa występuje na działce nr [...] natomiast przyjął standardy jak dla zabudowy jednorodzinnej. W toku postępowania organ odwoławczy ustalił, że działka ta stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej decyzję Ministra Środowiska W. Kopalnie S. [...] (obecnie E. [...]), zarzuciła naruszenie art. 107 §1 kpa, ponieważ obie decyzje nie zawierają oznaczenia strony postępowania. Tym samym nie jest bezsporne o czyich prawach i obowiązkach rozstrzygnęły organy obu instancji. Decyzje organów obu instancji nie zawierają również uzasadnienia faktycznego i prawnego, które jest zdefiniowane w §3 art. 107 kpa. Wszczęcie i prowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania budzi dalekie zastrzeżenia. Starosta Powiatu S. z urzędu wszczął postępowanie i uznał się następnie za niewłaściwy do załatwienia sprawy przekazując sprawę do dalszego załatwienia organowi właściwemu to jest Wojewodzie [...] wraz z zebranymi przez siebie materiałami, wymienionymi w treści decyzji organu pierwszej instancji. Wszczęte z urzędu przez organ niewłaściwy w sprawie postępowanie administracyjne musi podlegać umorzeniu z mocy prawa ponieważ organy administracyjne z urzędu przestrzegają swojej właściwości. Sytuację tę należy odróżnić od złożenia przez stronę wniosku wszczynającego postępowanie przed organem niewłaściwym, który jest obowiązany przekazać je do organu właściwego. Wszczęcie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej niewłaściwy w chwili jego wszczęcia skutkować musi umorzeniem tego postępowania -postępowanie bowiem jest dotknięte sankcją nieważności z art. 156 §1 pkt 1 kpa. W ślad za niezgodnym z prawem przekazaniem "sprawy w toku" Wojewodzie [...] do dalszego prowadzenia organ ten naruszył przepisy postępowania administracyjnego bowiem przyjął do orzekania materiał dowodowy zgromadzony poza postępowaniem prowadzonym przez siebie. Tym samym orzekł o prawach i obowiązkach strony, nie na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji materiału żadnego samodzielnie nie zgromadził. Bezsporne zaś jest, że to organ prowadzący postępowanie administracyjne - prawidłowo wszczęte - w toku tego postępowania gromadzi dowody, ocenia je i przyjmuje okoliczności za udowodnione oraz wskazuje, którym dowodom odmówił wiarygodności, co ma decydujące znaczenie dla wyniku kreowanego rozstrzygnięcia. Organy obu instancji naruszyły zatem art. 77 §1 w zw. z art. 80 kpa. Strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a wydane rozstrzygnięcie narusza zasadę praworządności oraz działania na podstawie przepisów prawa. Skarżącej nie wyznaczono siedmiodniowego terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i to tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze trwało ponad 2 i pół roku. Organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania gdyż ograniczył się wyłącznie do zbadania zarzutów odwołania, bez zbadania całokształtu okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego było wobec znacznego upływu czasu zweryfikowanie wyników kontrolnych badań poziomu dźwięku, które zostały przeprowadzone w lipcu 2007 r. Organ odwoławczy do orzekania w przedmiocie postępowania winien był przyjąć stan z dnia wydania decyzji, nie zaś zaszłość stwierdzoną badaniami z lipca 2007 r. Przez okres 3 lat kalendarzowych wiele okoliczności faktycznych, działań technicznych strony jak też samej przyrody mogło doprowadzić do zmiany uwarunkowań środowiskowych skutkując brakiem oddziaływania zakładu ponad dopuszczalny poziom hałasu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację mającą podważać zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z cytowanego przepisu nie wynika, w jakim czasie od stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu należy wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W takim przypadku terminu do wydania takiej decyzji należy upatrywać w art. 35 kpa, także w przypadku, gdy decyzję wydaje organ odwoławczy. Tymczasem, pomiary przekroczenia poziomu hałasu przeprowadzone zostały w drugiej połowie lipca 2007 r., natomiast organ odwoławczy wydał swoją decyzję dopiero w dniu [...] lipca 2011 r., a więc w niespełna po upływie trzech lat od dokonania pomiarów, i nie wynika z akt, aby w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Środowiska znajdował zastosowanie art. 35 §5 kpa określający odliczanie od ustawowo określonego w art. 35 §3 kpa terminu jednego miesiąca (na rozpatrzenie odwołania od dnia jego otrzymania przez organ odwoławczy) m.in. terminów na dokonywanie czynności w sprawie. Organ odwoławczy nie może zaś ograniczyć się do oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, lecz jest zobowiązany – zgodnie z ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa – do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie materialnoprawnym i procesowym, aby decyzja organu odwoławczego była adekwatna do stanu faktycznego z dnia wydania takiej decyzji lub z okresu bezpośrednio poprzedzającego dzień wydania tej decyzji. Za całkowicie niezrozumiałe – nie wiadomo czemu służące – należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego w odpowiedzi na skargę, iż strona nie może oczekiwać, aby Minister Środowiska przeprowadził pomiary hałasu. Obowiązkiem organu orzekającego także w trybie odwoławczym jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego zastosowania w sprawie określonych przepisów prawa, co wynika z art. 7 i art. 77 §1 kpa. Obowiązek ten spoczywa także na Ministrze Środowiska jako naczelnym organie administracji publicznej, gdy orzeka w trybie odwoławczym, jak w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie pomiarów pochodzących sprzed niespełna trzech lat od jej wydania narusza zatem art. 7, art. 77 §1 kpa, i w konsekwencji także art. 80 kpa, skoro nie jest oczywiste, ponieważ organ odwoławczy tego nie wyjaśnił, czy w dniu orzekania przez ten organ spełniona została przesłanka z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska polegająca na przekroczeniu norm hałasu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy ustali dopuszczalność zastosowania w sprawie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób wynikający z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa.