IV SA/Wa 1091/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania K. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej podmiotu ewidencyjnego w obrębie [...] Miasto P., jednostka ewidencyjna [...], jednostka rejestrowa [...], w zakresie działki nr [...] o pow. 7.1 197 ha oraz w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] - Gmina jednostka rejestrowa [...] w zakresie działki nr [...] o pow. 20.2582 ha polegającej na 1. wpisaniu w miejsce A. G. K. G. jako osoby uprawnionej do korzystania z wspólnoty gruntowej B.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. K. G., wystąpiła o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu jej jako osoby uprawnionej do korzystania z gruntów wspólnoty gruntowej "B.". Wnioskodawczyni wskazał, że jest następcą prawnym A. G., który był wymieniony pod poz. 15 w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta [...] odmówił wpisania K. G. jako osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie gruntowej "B.", wskazując, że w operacie ewidencji gruntów i budynków w pozycjach rejestrowych prowadzonych dla gruntów wspólnoty gruntowej "B." A. G. nie figuruje jako osoba uprawniona do udziału w tej wspólnocie. W odwołaniu pełnomocnik K. G. podniósł, że organ w zaskarżonej decyzji nie podał zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. żadnego uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby podstawy prawne decyzji i nie przytoczył w tym zakresie przepisów prawa, które odmowę uzasadniają. Odwołanie uzupełniono pismami z dnia [...] stycznia i z dnia [...] stycznia 2016 roku. Organ II instancji rozpatrując sprawę wskazał, że sprawa dotyczy ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków członka Wspólnoty Gruntowej "B.". Teren wskazanej wspólnoty obejmuje grunty o łącznej powierzchni 27.3779 ha, oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 20.2582 ha położona w obrębie [...] gmina P. i działka nr [...] o powierzchni 7.1197 ha położona w obrębie Miasto P.. Organ wyjaśnił, że problematykę wspólnot gruntowych regulują przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U z 2015 r, poz. 1276; zwana dalej ustawą). Wspólnoty gruntowe z mocy prawa tworzą wymienione w ustawie (w art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ) nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne. O tym, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy organ administracyjny. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej powinni utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu ( art. 15 ust 1 ustawy). Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykaz uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszystkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza zarząd spółki (art. 18 ust. 2 ustawy). Uczestnicy wspólnoty jako osoby fizyczne nie mają uprawnień do występowania w imieniu wspólnoty. Mogą to uczynić jedynie poprzez spółkę, która jako osoba prawna może występować w imieniu uczestników wspólnoty. W myśl art. 6 ust. 1 uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem. Wspólnota gruntowa w myśl art. 1, 5 i 6 ustawy stanowi szczególny podmiot własności, który wykonuje swe władztwo w sposób wskazany w art. 14 i 15 ww. ustawy. Organ wskazał, iż z analizy dokumentów wynika, że Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1964 roku, wydaną na podstawie art. 8 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28 poz. 169) ustalił, że nieruchomość o powierzchni 26,71 ha pod nazwą "B." położona w P. przy szosie [...] stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów art. 1. ust 1 ustawy. Następnie na podstawie art. 8 ust 2 ustawy ww. organ wydal decyzję nr jw. z dnia [...] kwietnia 1964 r. o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału ww. wspólnocie. Statut tej Spółki uchwalono na zebraniu członków Spółki w dniu [...] maja 1965 r., do którego wprowadzono zmiany uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., podjętą na zebraniu członków spółki, dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w mieście P. pn. "B.". Zarząd Spółki został wyłoniony w drodze wyborów przeprowadzonych na zebraniu członków w dniu [...] grudnia 2007 r. Następnie Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "B." w P., w dniu [...] listopada 2009 r. uchwałą [...] ustaliła na ogólnym zebraniu aktualną listę członków Wspólnoty. Zarząd Spółki pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zgłosił organowi ewidencyjnemu wykaz członków wspólnoty, zatwierdzony w dniu [...] listopada 2009 r., uchwałą [...] ogólnego zebrania członków. Organ ewidencyjny zaktualizował dane ewidencyjne w jednostkach rejestrowych prowadzonych dla gruntów wspólnoty w zakresie podmiotów ewidencyjnych poprzez wprowadzenie osób które zostały wskazane w uchwale nr [...], jako uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej "B.". We wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. pełnomocnik K. G. zażądał na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych w zakresie uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, poprzez ujawnienie w miejsce zmarłego A. G. (poz. 15 wykazu), jego następczyni prawnej K. G.. A. G. wpisany był w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej m. P. "B.", stanowiącym załącznik do decyzji Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1964 r. Osoby wpisane w tym wykazie ujawnione były w operacie ewidencji gruntów i budynków w pozycjach rejestrowych prowadzonych dla gruntów wspólnoty gruntowej "B.". Stan taki był w ewidencji gruntów i budynków do czasu zgłoszenia przez Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "B." w P. zmienionego wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, ustalonego w drodze uchwały nr [...] na ogólnym zebraniu spółki. Zmieniony - zaktualizowany wykaz członków wspólnoty nie wykazywał A. G. jako uprawnionego do korzystania ze wspólnoty gruntowej "B.". Wykaz członków wspólnoty ustalony w uchwale [...], zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy został potwierdzony wpisem do operatu ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków w pozycjach rejestrowych prowadzonych dla gruntów wspólnoty gruntowej "B." A. G. nie jest wykazany jako osoba uprawniona do korzystania ze wspólnoty gruntowej "B.". Wobec tego nie ma możliwości ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków następcy prawnego osoby, która nie jest wykazana jako członek wspólnoty gruntowej. Organ podkreślił, iż przepisy art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego regulujące sprawy wprowadzenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków wskazują w art. 20 ust. 2 pkt 1 osoby uprawnione do zgłaszania zmian. B. G. nie spełnia przesłanek określonych tym przepisem, nie jest właścicielem (następcą prawnym właściciela) gruntów również nie włada gruntami na zasadach samoistnego posiadacza. Stosownie do art. 20 ust. 2a ustawy, informacje które zawiera ewidencja gruntów i budynków dotyczące właścicieli nieruchomości, nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem publicznym, który nie tworzy praw a jedynie je rejestruje. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian nie można dochodzić lub udowadniać swoich praw właścicielskich. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i stanu prawnego - rozdział 4 powołanej ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U z 2015 r., poz. 542 ze zm.) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych wynikających z dokumentów określonych ww. przepisami prawa. W przypadku zmian w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmian statutu i zamiany w składzie osobowym zarządu, wpisu w ewidencji gruntów dokonuje się po ich zgłoszeniu przez zarząd spółki, na podstawie odpowiednich dokumentów wynikających ze statutu tej spółki. Zmiany w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej, zgodnie z przepisami z art. 18 ust 2 ustawy o należą do kompetencji spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Zgodnie z art. 23 ustawy nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ stwierdził, iż z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że udziałowcy mają ograniczone prawo do prowadzenia spraw wspólnoty. Zgodnie z art. 22 tej ustawy, to spółka jest uprawniona do prowadzenia spraw wspólnoty gruntowej. Udziałowcom wspólnoty gruntowej nie przysługują w ogóle uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności, w takim zakresie w jakim było by to sprzeczne z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Członek wspólnoty posiada zatem prawo podmiotowe ograniczone tylko co do jego udziału we wspólnocie. W takim zakresie może inicjować postępowanie przed odpowiednim organem administracyjnym czy sądem. W przypadkach zmiany wykazu osób uprawnionych, dokonanym przez spółkę, właściwym do rozpatrzenia uwag lub dochodzenia swoich uprawnień jest organ, który sprawuje nadzór nad działalnością tej spółki. Natomiast wniesione powództwo o uchylenie uchwały spółki jest umożliwione po spełnieniu wymogów określonych art. 19a ust 1 i 2 ustawy. Prawo do wytoczenia powództwa, stosownie do art. 19a ust 3 ustawy, przysługuje także właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W konstatacji organ stwierdził, iż z obowiązujących przepisów regulujących sprawy ewidencji gruntów i budynków nie wynika, by organ ewidencyjny w ramach żądanych przez wnioskodawcę zmian, mógłby dokonać korekty wykazu członków wspólnoty gruntowej poprzez wprowadzenie następców prawnych osoby, która obecnie nie jest członkiem wspólnoty. Podziela stanowisko Starosty [...] zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2015 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. reprezentowana przez adwokata zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2a, art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego , § 44 pkt 2 § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej wprowadzenia zmiany w ewidencji polegającej na wpisaniu w miejsce A. G. K. G. pomimo, iż; jest ona osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zmanię danych w ewidencji gruntów dotyczącą wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej "B." przy czym obecnie ewidencja zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym a uwzględnienie wniosku skarżącej doprowadziłoby do aktualizacji danych zgodnej ze stanem faktycznym i prawnym; b) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznaniu za udowodnioną okoliczności, która z niego nie wynika tj. uznaniu, iż A. G. oraz jego następcy prawni utracili status osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej "B."; c) art. 64 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wezwanie wnioskodawczyni do sprecyzowania wniosku, d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art.64 Konstytucji, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy podczas gdy w postępowaniach, w których wykreślono A. G. z ewidencji gruntów nie informowano podmiotów wykreślanych z ewidencji o dokonanych zmianach co sprawiło, iż ww. postępowania w tychże sprawach przeprowadzono w sposób wadliwy i w niniejszej sprawie należało usunąć ww. wadliwe wpisy w ewidencji gruntów i budynków. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wskazując na niezasadność sformułowanych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r, poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian przedmiotowych i podmiotowych w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, spisanych umów i ugód w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (§ 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. 38, poz. 454). W przypadku wspólnot gruntowych wpisowi do ewidencji gruntów z urzędu podlegają stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.- dalej jako u.z.w.g.)następujące dane: nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków A. G. nie figuruje w wykazie członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w mieście P. pn. "B.". Z akt sprawy wynika, że Zarząd Wspólnoty w dniu [...] listopada 2009 r. wystąpił do Starosty [...] o zaktualizowanie danych ewidencyjnych w zakresie ujawnienia członków zgodnie z uchwałą Zebrania członków w dniu [...] listopada 2009 r. Wśród osób wymienionych w tej uchwale nie występuje A. G. poprzednik prawy skarżącej. Z zawiadomienia o zmianie z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że Starosta [...] na podstawie tego wniosku i przedmiotowej uchwały ujawnił wykaz nowych członków tej Wspólnoty. Zauważyć należy, że kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej regulują przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w przypadku wspólnot gruntowych wpisowi do ewidencji gruntów z urzędu podlegają następujące dane: nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z treści art.18 ust. 2 tej ustawy wynika wprost, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Takiego uprawnienia, w myśl tego przepisu nie ma zatem skarżąca, a to oznacza, że organ ewidencyjny nie mógł uwzględnić wniosku o wpisaniu skarżącej w miejsce A.G. jako jego następczyni prawnej, niezależnie od tego czy A. G. był czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej "B.". Powyższe ustalenia nie zamykają skarżącej drogi do podjęcia działań zmierzających do dokonania oczekiwanej przez nią zmiany w ewidencji gruntów. Skoro bowiem z mocy art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Zarząd Wspólnoty jest uprawniony do zgłaszania w ewidencji gruntów wszelkich zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej , to nie ma przeszkód, aby Zarząd Wspólnoty dysponując odpowiednią dokumentacją złożył wniosek o dokonanie stosownych zmian w ewidencji. Samodzielnie skarżąca w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. uczynić tego nie może, ponieważ z uwagi na treść art. 18 ust. 2 u.z.w.g. nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania przed organami ewidencyjnymi o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i ujawnienie go w miejsce innej osoby jako uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej. W świetle powyższego organy ewidencyjne obu instancji słusznie uznały, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.