IV SA/Wa 1092/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) marca 2007 roku Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) stycznia 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2004r. o ustaleniu lokalizacji drogi pn. "Budowa obwodnicy G. w ciągu drogi krajowej nr (...) na odcinku od km 42+600 do km 51+404 (dotychczasowy pikietaż 42+600 -52+547) wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych." Wnioskiem z dnia 25 października 2006r. W. B. wystąpił za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr (...) z dnia (...) października 2004r. Uzasadniając wniosek podniósł, iż zaskarżona decyzja ustalająca warunki lokalizacji obwodnicy wraz z drogą gminną po śladzie działek o nr ewidencyjnych (...) i (...), uniemożliwia mu dojazd pojazdami ciężkimi do stanowiącej jego własność działki o nr ewidencyjnym (...) w B., na której realizuje inwestycję pod nazwą (...). Rozpoczynając inwestycję, skarżący miał na względzie włączenie drogi gminnej zlokalizowanej na działkach (...) i (...) w istniejące skrzyżowanie R., zapewniające pojazdom osobowym i ciężarowym możliwość zjazdu i wjazdu w obu kierunkach na drogę krajową nr (...) i gdy w 2004 roku zapoznawał się z przebiegiem projektowanej obwodnicy G. wraz z lokalizacją przedmiotowego skrzyżowania, uzyskał informacje, iż projektowane rozwiązanie nie zmieni funkcjonującego dotychczas układu komunikacyjnego. Jednak dwa lata później, podczas prac geodezyjnych wytyczających granice przebiegu projektowanej obwodnicy, skarżący zapoznał się z mapą przedstawiającą rozwiązanie, w którym droga gminna nie została włączona do drogi krajowej, a co za tym idzie zaprojektowany wjazd do zakładu przez drogę lokalną o szerokości 6 m i promieniu skrętu 90 stopni uniemożliwi funkcjonowanie firmy. W związku z powyższym, skarżący uznał, iż doszło do "przekłamania i zaniechania przez inwestora obowiązku zapoznania stron ze zmianami projektu", przez co został on pozbawiony możliwości drogi odwoławczej. Precyzując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2004r, skarżący podniósł, iż na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na poświadczenie nieprawdy przez Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad będącej inwestorem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż podniesione przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż inwestor, wnosząc w dniu 4 sierpnia 2004 roku do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji obwodnicy G. dołączył dokumentację, w której droga gminna w rejonie skrzyżowania w R., pozbawiona została bezpośredniego wjazdu na drogę krajową. Dokumentacja dotycząca skrzyżowania w R. została zmieniona przed złożeniem wniosku do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji lokalizacyjnej, po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu przez Wójta Gminy G.. Natomiast Wojewoda Mazowiecki wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, wskazał miejsce, gdzie można zapoznać się z aktami sprawy oraz termin, w którym można było zgłaszać uwagi i wnioski w sprawie. W związku z powyższym wniosek skarżącego z 3 września 2004 roku, skierowany do inwestora, w którym wnosi o odblokowanie zjazdu z drogi krajowej nr (...) na drogę gminną oraz oświadczeniu o zapoznaniu się z mapką, na której droga gminna zamknięta jest dla ruchu pojazdów, wskazuje, iż informacja o korekcie przedstawionej mu w marcu 2004 roku dokumentacji dotarła do niego skutecznie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o pozbawieniu drogi odwoławczej, organ ustalił, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Urzędu Gminy w G. zawiadomienia o wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia (...) października 2004r. oraz informacji o miejscu, gdzie można zapoznać się z jej treścią. W związku z powyższym na podstawie art. 49 kpa, decyzje należało uznać za doręczoną skutecznie. Pismem z dnia 27 stycznia 2007r. skarżący wystąpił do Ministra Budownictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem przez Ministra Budownictwa decyzji z dnia (...) stycznia 2007r. W przedmiotowym wniosku podniósł, iż przy zapoznawaniu się z materiałem dowodowym w siedzibie Ministerstwa Budownictwa, nie została mu udostępniona dokumentacja z Urzędu Miasta i Gminy w G., dotycząca projektu decyzji oraz miejsca i terminu wprowadzenia zmian. Rozpatrując przedmiotowy wniosek, Minister Budownictwa stwierdził, iż strona skarżąca nie przedstawiła, żadnych istotnych dla sprawy nowych okoliczności i dowodów, które stanowiłyby przesłankę do uznania decyzji Wojewody Mazowieckiego za wydaną z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia całości akt administracyjnych, organ wskazał, iż akta I instancji zostały przekazane przez Wojewodę Mazowieckiego przy przekazaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Akta te zostały przedstawione skarżącemu, który się z nimi zapoznał. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. B., podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2004r. o ustaleniu lokalizacji drogi. Ponadto wskazał nowe okoliczności "merytoryczno-prawne", których nie znał składając wniosek o stwierdzenie nieważności. Okolicznościami tymi są zeznania właścicieli działek w miejscowości S., R. i B., o których przesłuchanie wniósł. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, iż załączone do skargi odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr (...) z dnia (...) stycznia 2007 roku o pozwoleniu na budowę obwodnicy G. wraz z pismami innych mieszkańców, nie są dowodami w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie lokalizacji tej obwodnicy. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obwodnicy G. jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji oraz postępowania o stwierdzeniu jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia (...) marca 2007r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. kpa, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, ze istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Oceniana przez Ministra Budownictwa decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr (...) z dnia (...) października 2004r. jest decyzją pierwszoinstancyjną wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych / Dz. U. Nr 80, poz. 721 /. Zgodnie z tymi przepisami, o treści obowiązującej w dniu wydania ocenianej decyzji, Wojewoda wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek taki może być złożony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dopiero po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Tak więc Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może złożyć wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji drogi wojewodzie bez uzyskania opinii właściwych miejscowo organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w wyjątkowej sytuacji, gdy opinia taka nie zostanie wydana w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o jej wyrażenie - wniosek może być złożony wojewodzie ( art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji: budowa obwodnicy G. w ciągu drogi krajowej nr (...) na odcinku od km 42+600 do km 51+404 (dotychczasowy pikietaż 42+600 -52+547) wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych wpłynął do Wojewody Mazowieckiego w dniu 4 sierpnia 2004r. Wniosek ten, jak wynika z dokumentacji dot. wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zawierał m. in. opinie pozytywnie opiniujące materiały do wniosku o uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jak i opinie dot. zmian do tego wniosku pochodzące od zarządu województwa mazowieckiego, zarządu powiatu g., Burmistrza Miasta G. i Wójta Gminy G.. Opinie właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają charakteru wiążącego dla wojewody wydającego decyzję lokalizacyjną, ale z pewnością stanowią znaczący głos w sprawie. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w art. 3 ust. 1 i 2 w sposób szczególny reguluje kwestię wydawania opinii przy wydawaniu decyzji, zobowiązując właściwe organy do wydania opinii jeszcze przed wszczęciem samego postępowania administracyjnego. Wydanie opinii, co do wniosku następuje jeszcze przed jego złożeniem do wojewody. Z treści art. 3 w/w ustawy wynika, że wymienione w nim jednostki zobowiązane są do wydania opinii w kwestii wniosku, ale nie są zobowiązane do przeprowadzenia konsultacji społecznych w tym zakresie. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie określało, kto jest stroną postępowania, gdzie można zapoznać się z aktami sprawy oraz gdzie i w jakim terminie można zgłaszać uwagi i wnioski w sprawie. Skarżący skorzystał z tego uprawnienia składając w dniu 6 września 2004r. w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim wniosek ze swoimi uwagami i postulatem odblokowania zjazdu z drogi krajowej nr (...) na drogę gminną nr (...) na etapie opracowania. Inwestor ustosunkował się do uwag i wniosków skarżącego w skierowanym do niego piśmie z dnia 16 września 2004r. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu (...) października 2004r. Została ona doręczona wnioskodawcy oraz zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zostały o niej zawiadomione pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawierało informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji i sposobie złożenia odwołania. Stosowne obwieszczenia i ogłoszenie w prasie zostały dokonane. Skarżący o treści decyzji został zawiadomiony w trybie art. 49 kpa i w ustawowym terminie nie złożył odwołania. W ocenie Sądu, Minister Budownictwa zasadnie uznał, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr (...) z dnia (...) października 2004r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, w toku postępowania administracyjnego, znana mu była ostateczna wersja przebiegu inwestycji, którą obecnie kwestionuje. Skarżący w toku postępowania miał zagwarantowane prawa strony. Nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia środka odwoławczego od kwestionowanej decyzji celem poddania jej weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) marca 2007r. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.