IV SA/Wa 1097/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenie na pracę cudzoziemca oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka lub skarżąca), Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ odwoławczy lub organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia ww. spółce zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (typ A) dla O. Y. – [...] na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego o okresie ważności od [...] listopada 2018 r. do [...] września 2021 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 26 września 2018 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi – J. Sp. z o. o. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pracę dla obywatela [...] – O. Y. , na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego. W treści wniosku wskazano okres, na jaki spółka powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi - od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] września 2021 r. – pkt 3.7 wniosku. Po dokonaniu weryfikacji złożonego wniosku Wojewoda [...], w dniu [...] listopada 2018 r. wydał zezwolenia na pracę typ A nr [...] okresie ważności od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] września 2021 r. W ustawowym terminie strona odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając decyzję Wojewody w części dotyczącej terminu ważności zezwolenia oraz wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że przedmiotowe zezwolenie na pracę cudzoziemca obowiązuje od wskazanego we wniosku okresu, tj. począwszy od dnia [...] września 2018 r. Wziąwszy pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji uznał, iż odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wojewody o wydaniu zezwolenia na pracę cudzoziemca stanowi akt administracyjny o charakterze konstytutywnym, a więc kształtujący prawo do wykonywania pracy przez cudzoziemca, a więc termin początkowy powstania uprawnienia nadanego mocą decyzji wojewody nie może poprzedzać daty wydania samego aktu administracyjnego. W konsekwencji dzień rozpoczęcia wykonywania pracy przez cudzoziemca nie może być wskazany jako wcześniejszy niż data wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pracę cudzoziemca. To zaś wykluczało możliwość udzielenia zezwolenia na pracę ze wstecznym terminem ważności ze względu na brak możliwości realizacji uprawnienia w terminie poprzedzającym wydanie decyzji. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo określił więc datę początkową ważności wydanego zezwolenia na pracę cudzoziemca, wskazując najwcześniejszy termin dopuszczalny na gruncie przepisów prawa, tj. [...] listopada 2018 r. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] listopada 2018 r., w związku z tym dzień rozpoczęcia wykonywania pracy przez cudzoziemca nie mógł być wskazany jako wcześniejszy niż data wydania decyzji w sprawie. Skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r. wywiodła spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnieciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w zaskarżonej części w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 88a ust. 1aa pkt 4 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię prowadzącą w rezultacie do wydania w formie decyzji zezwolenia na pracę typu A bez uwzględnienia wnioskowanego pełnego okresu zatrudnienia wskazanego we wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, 2. art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie, iż wydana decyzja w całości uwzględnia żądanie strony, a w rezultacie zaniechanie sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi, spółka skarżąca podniosła, że obecnie obowiązujące przepisy wskazują okres, w jakim uprawniony podmiot może złożyć wniosek o wydanie / przedłużenie zezwolenia na prace dla cudzoziemca. W niniejszej sprawie termin tez został dochowany. Jednakże, pomimo tego, decyzja wydana przez Wojewodę [...] została wydana ze znacznym opóźnieniem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie tylko dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji - zezwolenia na pracę, ale także nie poinformował o przyczynach opóźnienia, naruszając tym samym przepisy procedury administracyjnej. Skarżąca wskazała również, że skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej go decyzji ma być załatwienie sprawy, winna ona co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony. W przedmiotowej sprawie złożono wniosek o wydanie zezwolenia na pracę, wskazując planowany okres powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, którego początkowy termin przypadał na dzień [...] września 2018 r, tym samym – zdaniem skarżącej – uznać należało, iż żądanie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obejmowało okres od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] września 2021 r. Analogicznie więc należało uznać, iż w przedmiotowej sprawie, zarówno organ I jak i II instancji rozstrzygnął jedynie o części żądania, nie rozstrzygając o żądaniu za okres od [...] września 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia spółce J. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (typ A) dla O. Y. – [...] na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego o okresie ważności od [...] listopada 2018 r. do [...] września 2021 r. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 10 ust. 2 pkt 3 oraz. art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 88e ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1265 ze zm., dalej: ustawa). Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się do tego, czy poprzez wydane rozstrzygnięcia orzekające w sprawie organy załatwiły sprawę w całości, czy też tylko w części. Jak wynika z analizy składanych przez spółkę pism procesowych, w szczególności zaś odwołania oraz późniejszej skargi do tutejszego Sądu, sformułowane zarzuty wynikają z przyjęcia przez spółkę, iż działające w sprawie organy błędnie orzekły w zakresie terminu ważności wydanego zezwolenia o pracę dla cudzoziemca, bowiem wskazując początek okresu obowiązywania ww. dokumenty na dzień [...] listopada 2018 r., tj. dzień wydania tej decyzji, zaniechały rozstrzygnięcia sprawy w zakresie okresu wcześniejszego, którego początek wyznaczał [...] września 2018 r., czyli dzień złożenia przez spółkę wniosku, stanowiący jednocześnie datę początkową gotowości podmiotu powierzającego pracę do powierzenia pracy cudzoziemcowi, do dnia wydania w sprawie zezwolenia. Zdaniem skarżącej spółki brak orzeczenia co do powyższego okresu nastąpił z naruszeniem prawa, gdyż załatwienie sprawy nie nastąpiło w pełnym zakresie wyznaczonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę. Z tak postawionym zarzutem Sąd nie mógł się zgodzić, gdyż wnioski skarżącej spółki nie są uzasadnione i nie znajdują podstaw w obowiązujących przepisach. Zdaniem Sądu skarżąca spółka wywodzi je z całkowicie błędnej interpretacji przepisów dotyczących ubiegania się o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, opierających się na niewłaściwym założeniu, że daty graniczne wskazane w punkcie 3.7 wniosku o udzielenie zezwolenia określają jednocześnie żądany zakres czasowy obowiązywania takiego zezwolenia w razie jego wydania. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 ustawy cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po spełnieniu określonych przepisami warunków, w tym wówczas, gdy posiada zezwolenie na pracę oraz przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie jednego z wymienionych w tym przepisie tytułów pobytowych. Jednocześnie należy mieć na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem nielegalnego wykonywaniu pracy przez cudzoziemca rozumie się wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie jest uprawniony do wykonywania pracy w rozumieniu art. 87 ust. 1 lub nie posiada odpowiedniego zezwolenia na pracę, nie będąc zwolnionym na podstawie przepisów szczególnych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, lub którego podstawa pobytu nie uprawnia do wykonywania pracy. Biorąc pod uwagę powyższą regulację nie ulega wątpliwości, że co do zasady, w celu legalnego wykonywania pracy przez cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej musi on się legitymować stosownym zezwoleniem na pracę. Jednocześnie okolicznością bezsporną jest, iż zezwolenie takie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), ponieważ stanowi orzeczenie właściwego organu administracji wydawane w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczące praw i obowiązków indywidualnego podmiotu – strony postępowania administracyjnego. Jak wskazuje art. 88 pkt 1 ustawy, zezwolenie na pracę jest wymagane m.in. wtedy, gdy cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca zostało przez ustawodawcę poddane zasadzie skargowości, a więc dla uzyskania takiego rozstrzygnięcia niezbędne jest złożenie przez uprawniony podmiot (podmiot powierzający wykonywanie pracy) stosownego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne (art. 88a ust. 1 ustawy). Wniosek taki powinien być przy tym kompletny i pozbawiony braków formalnych, a w razie ich ujawnienia, organ zobowiązany jest w oparciu o stosowne przepisy prawa procesowego wezwać do ich usunięcia pod właściwym rygorem. Treść wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca została szczegółowo uregulowana w art. 88a ust. 1aa ustawy. Zgodnie z jego dyspozycją wniosek o wydanie zezwolenia na pracę obejmuje m.in.: informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz odpowiednio pracodawcy użytkownika lub podmiotu, do którego pracownik jest delegowany; dane osoby przebywającej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, posiadającej dokumenty potwierdzające wypełnienie obowiązków określonych w art. 88c ust. 6 pkt 1 i 2 i upoważnionej do reprezentowania pracodawcy wobec wojewody i organów, o których mowa w art. 88f ust. 3 ustawy; dane osobowe cudzoziemca; informacje dotyczące pracy oferowanej cudzoziemcowi. Odnosząc powyższe do uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że spółka skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – O. Y. – [...], na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego. We wniosku tym wskazała jednocześnie, w punkcie 3.7 formularza, okres od [...] września 2018 r. do [...] września 2021 r., w jakim powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wniosek w sprawie został złożony przez podmiot powierzający pracę w dniu [...] września 2018 r. Organ wojewódzki, wydając żądane zezwolenie, ustalił czas jego obowiązywania od daty wydania, tj. [...] listopada 2018 r. do [...] września 2021 r., co stało się przedmiotem zarzutu podnoszonego zarówno w odwołaniu od ww. zezwolenia, jak i późniejszej skardze do tutejszego Sądu, ponieważ – zdaniem skarżącej spółki, określenie początkowej daty obowiązywania zezwolenia innej niż [...] września 2018 r. jest równoznaczne z załatwieniem wniosku strony w części a nie w całości. Z tym argumentem nie można się jednak zgodzić. Należy zauważyć, że powołany wcześniej przepis art. 88a ust. 1aa ustawy, określający dane objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę, w żadnym fragmencie nie przewiduje, by treścią tego wniosku było określenie żądania co do daty obowiązywania aplikowanego zezwolenia. W szczególności nie uprawnia do tego element wniosku, o którym stanowi ww. przepis w pkt. 4 lit. a, który w ramach informacji dotyczących pracy oferowanej cudzoziemcowi wskazuje na konieczność określenia przez podmiot powierzający pracę okresu lub okresów pracy oznaczonych datami. Jak wynika bezpośrednio z tego przepisu, mowa jest w nim o informacjach dotyczących oferowanej pracy, a więc należy przyjąć, że daty, które ma wskazać podmiot powierzający pracę służą tylko i wyłącznie określeniu ram czasowych, w których dana oferta pracy jest aktualna na wypadek udzielenia cudzoziemcowi stosownego zezwolenia. Hipotetycznie można więc przyjąć, że jeśli zezwolenie na pracę zostanie wydane w okresie poprzedzającym takie ramy, wówczas jego okres ważności może w pełni konsumować okres, jaki podmiot powierzający pracę zadeklarował we wniosku. Jeśli jednak zezwolenie zostanie udzielone w późniejszym czasie niż data początkowa deklarowanego powierzenia pracy, wówczas z uwagi na konstytutywny charakter zezwolenia o pracę, musi ono obowiązywać najwcześniej od daty jego wydania. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że zezwolenie takie powinno obejmować okres poprzedzający jego wydanie, bowiem na skutek takiego rozumowania mogłoby dochodzić do sytuacji, kiedy wydanie zezwolenia z wsteczną datą obowiązywania sanowałoby stan sprzeczny z prawem. Miałoby to miejsce m.in. wówczas, gdy złożony wniosek obarczony byłby brakami formalnymi, nie pozwalającymi na nadanie mu dalszego biegu i uniemożliwiającymi ustalenie spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia. Gdyby jednak po uzupełnieniu tych braków organ wydał zezwolenie z datą wsteczną, wówczas prowadziłoby to przyznania jego mocą uprawnień w okresie, kiedy nie było ku temu podstaw lub nie można było potwierdzić ich istnienia w rzeczywistości. Tymczasem organy administracji, zgodnie z art. 6 k.p.a., mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, wydając stosowną decyzję w sprawie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Co do zasady, organy administracji nie mogą więc orzec o przyznaniu uprawnienia lub nałożeniu obowiązku w drodze decyzji administracyjnej, zanim nie przeprowadzą stosownego postępowania wyjaśniającego, na co ustawodawca przewidział niezbędny czas w postaci terminów określonych w art. 35 k.p.a. Błędne jest zatem zarzucanie przez spółkę skarżącą organom administracji, że datę początkową obowiązywania wydanego zezwolenia określiły odmiennie niż deklarowana data początkowa ewentualnego powierzenia pracy cudzoziemcowi. Po pierwsze bowiem należy dostrzec, że wskazywane przez podmiot powierzający pracę daty okresu oferowanej pracy nie wiążą organu. Potwierdzeniem tego jest przepis art. 88e ust. 1 ustawy, który stanowi, że zezwolenie na pracę jest wydawane na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata i może być przedłużane. Z przepisu tego nie wynika jednak, by organ za każdym razem musiał uwzględniać okres deklarowanego powierzenia pracy cudzoziemcowi, jaki został wskazany we wniosku, jeśli w okolicznościach danej sprawy zachodzą przesłanki do odmiennego ustalenia okresu obowiązywania zezwolenia. Po wtóre, podmiot powierzający pracę, składając wniosek o wydanie zezwolenia, jeśli oczekuje, by obowiązywało ono w określonym czasie, powinien z takim wnioskiem wystąpić z odpowiednim wyprzedzeniem, uwzględniając okres niezbędny na przeprowadzenie przez organ koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego, a w razie przewlekłego działania organu lub popadnięcia przezeń w bezczynność, sięgając po stosowne środki dyscyplinujące uregulowane zarówno w przepisach postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Ponadto nie może umykać uwadze skarżącej spółki, że konstytutywny charakter zezwolenia na pracę, a więc i konieczność ustalenia daty jego obowiązywania najwcześniej od daty wydania, wynika dodatkowo z tego, że to zawarte w nim postanowienia – w tym dotyczące okresu obowiązywania – determinują legalność zatrudnienia i wykonywania pracy przez cudzoziemca. Dobitnie świadczy o tym treść art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, od którego wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę, jest zobowiązany m.in. do uwzględnienia w umowie z cudzoziemcem warunków, o których mowa w art. 88c, zawartych w zezwoleniu na pracę. De facto z przepisu tego wynika więc, że dopiero posiadając zezwolenie na pracę, wyżej wymieniony podmiot może sporządzić z cudzoziemcem stosowną umowę. A zatem zezwolenie na pracę nie może zostać wydane z datą wsteczną, bo w rezultacie, po uzyskaniu takiego zezwolenia, mogłoby to prowadzić do patologii w postaci późniejszego zawierania – również z mocą wsteczną – umów o pracę z cudzoziemcami, co w istocie prowadziłyby do obejścia przepisów regulujących zatrudnianie i wykonywanie pracy przez cudzoziemców na terytorium Polski, bezpodstawnie sanując przy tym nielegalność pracy cudzoziemca w okresie, gdy nie posiadał on ku temu żadnego tytułu prawnego. Na zakończenie wypada jeszcze podnieść, że pogląd zawarty w orzeczeniu, na które w odwołaniu i skardze powoływała się skarżąca spółka nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Orzeczenie to zapadło bowiem w oparciu o zupełnie inny stan faktyczny, dotyczący uzupełniania decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz o inną podstawę prawną, które w ocenie Sądu nie były adekwatne w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje są prawidłowe i odpowiadają prawu. Nadto, działając z urzędu, Sąd nie dostrzegł tego rodzaju uchybień prawa materialnego i procesowego, które powinny skutkować usunięciem wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną skargę oddalił.