IV SA/Wa 1099/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Sylwia Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę - IV SA/Wa 1099/07 Uzasadnienie W dniu 10 stycznia 2006 r. wpłynął do Urzędu Gminy w B. wniosek P. sp. z o. o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w S. na działce nr [...]. Do wniosku dołączono mapę ewidencyjną oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Do Urzędu Gminy w B. następujące podmioty złożyły wnioski dotyczące powyższej lokalizacji przedmiotowej inwestycji: J. W. (data wpływu: 23 lutego 2006 r.), E. K., M. P. i D. M. (data wpływu wniosków: 27 lutego 2006 r.), M. W. i D. K. (data wpływu: 1 marca 2006 r.) kwestionujące zasadność lokalizacji przedsięwzięcia. W dniu 24 marca 2006 r. wpłynął do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. wniosek Wójta Gminy B. o dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizację powyższego przedsięwzięcia z zachowaniem określonych w tym postanowieniu warunków. W uzasadnieniu organ przytoczył niektóre dane zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Wskazał, iż najbliższa zabudowa mieszkalna o wysokości nie przekraczającej 7 m znajduje się w odległości nie mniejszej niż 150 m, a w odległości ok. 100 m znajdują się budynki opuszczonego gospodarstwa rolnego, które nie są wyższe niż 7 m. Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na zdrowie ludzi, ponieważ obszary pól elektromagnetycznych przekraczających maksymalną dopuszczalną gęstość mocy, ustaloną jako 0,1 W/m2, będą występowały w przestrzeni niedostępnej dla ludzi, tj. w maksymalnym zasięgu 48,5 m i na wysokości powyżej 42,5 m. n. p. t. (w przypadku anten sektorowych) oraz w maksymalnym zasięgu 86,2 m i na wysokości powyżej 45,13 m. n. p. t. (w przypadku anten radioliniowych). IV SA/Wa 1099/07 Na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. jednobrzmiące zażalenia wnieśli M. P., J. W., M. W. i D. K. W uzasadnieniu zażaleń podniesiono, że w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. błędnie podana jest miejscowość, a co za tym idzie - lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Ponadto zarzucono Wójtowi Gminy B., że - przesyłając Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. wniosek o uzgodnienie przedmiotowej przedsięwzięcia - nie dołączył do niego sześciu kopii wniosków osób przeciwnych realizacji tego przedsięwzięcia, co uniemożliwiło zapoznanie się z nimi przez ten organ. W zażaleniach podniesiono również, że obecny stan wiedzy nie pozwala jednoznacznie ocenić wpływu na zdrowie ludzi oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowej, co przemawiałoby za tym, aby przy wydawaniu decyzji związanych z realizacją przedsięwzięć tego rodzaju kierować się rozsądkiem i zrozumieniem dla lokalnej społeczności sprzeciwiającej się ich lokalizacji w pobliżu siedlisk ludzkich. Wskazano, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w pobliżu budynków mieszkalnych i działek, na których w przyszłości zostaną wybudowane domy i zamieszkają ludzie oraz że znajduje się ono na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], gdzie nie powinno się lokalizować budowli znacząco oddziałujących na długie lata swym promieniowaniem, wysokością i formą na przyrodę i krajobraz. Zdaniem żalących się przedsięwzięcia tego typu powinny być lokalizowane na terenach niezaludnionych, które znajdują się w gminie, w której planowana jest lokalizacja inwestycji. Uzasadnienie postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostało sprostowane postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], którym zastąpiono użyte w pierwszym wierszu uzasadnienia wyrażenie [...] wyrażeniem [...]. Na wspomniane wyżej postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., pomimo stosownego pouczenia, nie wpłynęło zażalenie. W pismach z dnia 26 czerwca 2006 r. uzupełniających zażalenia żalący się M. P., J. W. i M. W. i zwrócili uwagę, że Wójt Gminy B. nie poinformował w terminie wszystkich stron postępowania o wystąpieniu z wnioskiem do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. o uzgodnienie przedmiotowego przedsięwzięcia, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 k. p. a. i art. 36 § 1 i 2 k. p. a. Z kolei ten ostatni organ nie poinformował wszystkich stron o wszczęciu przez siebie postępowania, przez co pozbawił je wypowiedzenia się w sprawie naruszając art. 61 § 4 k. p. a. W powyższym piśmie wskazano także, iż wbrew twierdzeniu organu zawartego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. w odległości ok. 100 m od miejsca lokalizacji planowanego przedsięwzięcia nie znajduje się opuszczony, lecz zasiedlony dom, co świadczyć może o zafałszowaniu stanu faktycznego w dokumentacji przedłożonej przez inwestora lub o niedokonaniu przez organ wizji w terenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ drugiej instancji podniósł, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. zgodnie z art. 113 § 1 i 3 k. p. a. w związku z art. 126 k. p. a. sprostował oczywistą omyłkę w swoim postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2006 r., jako że z tego postanowienia jednoznacznie wynika miejsce lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazano, że organ pierwszej instancji w swym postanowieniu - wbrew zasadom określonym z art. 7-9 k. p. a. - nie odniósł się do wniosków stron dotyczących realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, skierowanych do Wójta Gminy B., co - zdaniem organu drugiej instancji - zostało przezeń naprawione w ramach działań na etapie postępowania odwoławczego, poprzez odniesienie się do całości materiału dowodowego. Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydał w trybie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z wystąpieniem Wójta Gminy B., tj. organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Prowadzone przez organy inspekcji sanitarnej postępowanie miało na celu zbadanie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie przyczyną IV SA/Wa 1099/07 przekroczenia w miejscach dostępnych dla ludności dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), wydanym zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 122 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego organy inspekcji sanitarnej prowadząc powyższe postępowanie nie weryfikują przyjętych w wyżej wspomnianym rozporządzeniu wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych ani nie analizują wpływu na zdrowie pól elektromagnetycznych o wartościach niższych niż dopuszczalne. Zdaniem organu drugiej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. nie naruszył wymagań stawianych w przepisach prawa materialnego w zakresie odniesienia do norm w nich zawartych. Z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach równych i przekraczających dopuszczalną wartość 0,1 W/m2, określoną przez powyższe rozporządzenie, wystąpi na wysokości 42,5 m i powyżej n. p. t. oraz w zasięgu maksymalnym do 86,2 m od anten w kierunku promieniowania, a więc w przestrzeni niedostępnej dla ludności. Dla miejsc takich nie zostały ustalone w przepisach żadne standardy jakości środowiska w odniesieniu do poziomów pól elektromagnetycznych. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego w tej sytuacji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy znajdujący się ok. 100 m od miejsca planowanej lokalizacji inwestycji budynek o wysokości do 7 m jest zamieszkały, czy opuszczony, ponieważ znajduje się poza zasięgiem promieniowania o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalne wyżej wspomnianym rozporządzeniem normy. Organ podniósł, że nie nastąpiło naruszenie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. art. 61 § 4 k. p. a. Organ inspekcji sanitarnej, działając w trybie art. 106 k. p. a. w związku z art. 126 k. p. a. nie ma bowiem obowiązku stosowania art. 61 § 4 k. p. a. Na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. W., M. W., M. P. i D. K. W uzasadnieniu skargi zawarto zarzuty podniesione już poprzednio w zażaleniach. Ponadto skarżący wskazali, iż niezgodnie z art. 15 k. p. a. w postępowaniu administracyjnym brały udział organy trzech instancji: Wójt Gminy IV SA/Wa 1099/07 B., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. oraz Główny Inspektor Sanitarny, a także podnieśli, że w postępowaniu w sprawie wydania uzgodnień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych dla przedmiotowego przedsięwzięcia powinno być poparte konsultacją z Wojewodą W. jako organem wydającym uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły art. 15 k. p. a., ponieważ Wójt Gminy B. nie jest wobeb nich organem pierwszej instancji. Jest to organ jednostki samorządu terytorialnego (gminy) i popełnione przez niego uchybienia procesowe w postępowaniu głównym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia podlegają weryfikacji przed organem wyższego stopnia wobec Wójta Gminy B., tj. samorządowym kolegium odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U; nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a." (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p. p. s. a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 106 § 1 k. p. a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. IV SA/Wa 1099/07 Decyzją, która musi być poprzedzona uzgodnieniem innego organu, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p. o. ś., jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwane] dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 p. o. ś. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 wspomnianego wyżej rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przed realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, należy więc uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 46a ust. 7 pkt 4 p. o. ś. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt. Stosownie zaś do art. 57 ust. 1 p. o. ś. organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Organ ten uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem IV SA/Wa 1099/07 współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawi© wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, załatwianej przez inny organ (Wójta Gminy B.) w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 106 § 2 k. p. a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. "Organem załatwiającym sprawę" w rozumieniu powyższego przepisu jest Wójt Gminy B. Wynika z tego, zwracając się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. pismem z dnia 20 marca 2006 r. o zajęcie stanowiska, Wójt Gminy B. ma obowiązek zawiadomienia o tym stron. Zawiadomienie stron w tym przedmiocie nie jest więc obowiązkiem uzgadniającego organu sanitarnego, który stosownie do art. 106 § 3 k. p. a. obowiązany jest przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania. W przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie stosuje się odpowiednio art. 36-38 k. p. a. dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym przez przepis prawa. Nie można więc w tej sytuacji zasadnie twierdzić, że organ uzgadniający naruszył art. 61 § 4 k. p. a. Z kolei ze swej strony Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. zawiadomił strony o wyniku prowadzonego przez siebie postępowania uzgodnieniowego poprzez doręczenie im swojego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. Podobnie nie jest zasadny zarzut skarżących, że naruszono art. 8 k. p. a. w trakcie postępowania uzgodnieniowego poprzez nieprzekazanie przez Wójta Gminy B. organowi sanitarnemu wniosków stron sprzeciwiających się realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika bowiem z pisma Wójta Gminy B. z dnia 20 marca 2006 r. załącznikami do niego, przekazanymi organowi uzgadniającemu, były wyżej wspomniane wnioski stron. Organ sanitarny rozpatrując wniosek wójta dysponował więc wnioskami stron. Wbrew stanowisku skarżących organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły art. 15 k. p. a., ponieważ Wójt Gminy B. nie jest wobec nich organem pierwszej instancji. Słuszna jest ocena organu, że Wójt Gminy B. jest organem jednostki samorządu terytorialnego (gminy) i popełnione przez niego ewentualne uchybienia procesowe w postępowaniu głównym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego 7 IV SA/Wa 1099/07 przedsięwzięcia podlegają weryfikacji przed organem wyższego stopnia wobec Wójta Gminy B., tj. samorządowym kolegium odwoławczym. Jeżeli chodzi o kwestię prawidłowości sprostowania uzasadnienia postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2006 r., którym zastąpiono użyte w pierwszym wierszu uzasadnienia wyrażenie [...] wyrażeniem [...], podnieść należy, iż kwestia ta nie może być przedmiotem badania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Wspomniane wyżej postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 2006 r. mogło być kwestionowane w odrębnym postępowaniu zażaleniowym (art. 113 § 3 k. p. a.), a potem ewentualnie przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 2 p. p. s. a.). Pomimo stosownego pouczenia zawartego w tym postanowieniu nie wpłynęło jednak na nie zażalenie i stało się ono ostateczne jeszcze przed wniesieniem skargi. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy znajdujący się ok. 100 m od miejsca planowanej lokalizacji inwestycji budynek o wysokości do 7 m jest zamieszkały, czy opuszczony, ponieważ - jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko - znajduje się on poza zasięgiem promieniowania o gęstości mocy przekraczającej dopuszczalne wyżej wymienionym rozporządzeniem normy. Organy inspekcji sanitarnej prowadząc powyższe postępowanie nie weryfikują przyjętych w wyżej wspomnianym rozporządzeniu wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych ani nie analizują wpływu na zdrowie pól elektromagnetycznych o wartościach niższych niż dopuszczalne. Z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach równych i przekraczających dopuszczalną wartość 0,1 W/m2, określoną w wyżej wymienionym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., wystąpi na wysokości 42,5 m i powyżej n. p. t. oraz w zasięgu maksymalnym do 86,2 m od anten w kierunku promieniowania, a więc w przestrzeni niedostępnej dla ludności. Dla miejsc takich nie zostały ustalone w przepisach żadne standardy jakości środowiska w odniesieniu do poziomów pól elektromagnetycznych. W związku z powyższym na podstawie art. 151 Sąd oddalił skargę.