IV SA/Wa 1099/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku Pani B. J. z dnia 17.09.2009 r. działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96 poz. 959 i Nr 238 poz. 2390, z 2006 r. Nr 50 poz. 362 i Nr 126 poz. 875 oraz z 2009 Nr 97, poz.804) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 §1 pkt 1 i 7, art. 157 §1 oraz art. 158 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].07.2008 r. I.dz. [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...].04.2001 r. znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny Minister wskazał, że Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...].04.2001r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem przy ul. [...] w S. Działając na wniosek Pani B. J., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].07.2008 r., I.dz. [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia a następnie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...].02.2009 r., I.dz. [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].07.2008 r. Następnie Pani B. J. wystąpiła z wnioskiem z dnia 17.09.2009 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].07.2008 r.. Rozpoznając powyższy wniosek organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].07.2008 r., I.dz. [...], obarczone jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156§ 1 Kpa. Podkreślono, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].07.2008 r., było już przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem, w trakcie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie stwierdził wówczas również wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa i utrzymał przedmiotowe postanowienie w mocy. Zdaniem organu Pani B. J. w swoim wniosku z dnia 17.09.2009 r. nie przytacza, żadnych nowych okoliczności świadczących, iż omawiane postanowienie jest dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Wad tych nie stwierdził również organ w trakcie niniejszego postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła do Ministra Kultury Pani B. J., zarzucając, iż: 1) w/w postanowienie zostało skierowane do osób nie będących stronami oraz pominięto właścicieli nieruchomości przy [...] i [...]. 2) dotyczy decyzji o warunkach zabudowy uchylonej przez decyzję SKO w G. z 2003 r., 3) brak jest załącznika graficznego do postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...].04.2001 r., uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem przy ul. [...] w S., określającego obszar planowanej inwestycji, 4) błędny jest rozdzielnik w/w postanowienia Prezydenta Miasta S., 5) brak jest kompetencji Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, 6) brak jest podstawy prawnej w/w postanowienia. Ponadto Wnioskodawczyni podniosła szereg zarzutów skierowanych przeciwko działalności Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN oraz kwestionujących wydane już rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...].10.2010 r. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Minister przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej w/w postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].10.2010 r., jest kolejną próbą stwierdzenia nieważności postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...].04.2001 r. uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem przy ul. [...], które, było już kilkukrotnie przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w trakcie rozpatrywania wniosku o stwierdzenia nieważności a następnie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trakcie których organ nie stwierdził wad określonych w art. 156§ 1 Kpa. We wniosku z dnia 17.11.2010 r., Pani B. J. nie przytacza żadnych nowych okoliczności świadczących, iż omawiane postanowienie jest dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 156 §1 Kpa. Ponadto, do wszystkich podnoszonych przez nią zarzutów odniesiono się już we wcześniejszych rozstrzygnięciach dotyczących postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...].04.2001 r. W świetle powyższych wywodów uznano słuszność stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażonego w postanowieniu z dnia [...].10.2010r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. J. Zarzucając Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego niedopełnienie obowiązku weryfikacji zaskarżonego postanowienia Miejskiej Konserwator Zabytków, będącego uzgodnieniem projektu decyzji Prezydenta S. o warunkach zabudowy z dnia [...].05.2001 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i stwierdzenie nieważności Postanowienia Miejskiej Konserwator Zabytków z dnia [...].04.2001 r., bądź uchylenie obu postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż uzgodnienie Miejskiej Konserwator Zabytków odnosi się do obszaru zabytkowego i zabytku indywidualnego, o czym Miejska Konserwator Zabytków nie wspomina. Postanowienie to jest sprzeczne z zakresem kompetencji określonym porozumieniem zawartym z Wojewodą [...]. Zgodnie z treścią porozumienia — kompetencje dot. zabudowy zabytków indywidualnych należą wyłącznie do Woj. Konserwatora Zabytków. Miejska Konserwator nie posiada również kompetencji do uzgadniana zabudowy wymagającej usunięcia zabytkowych drzew, a takiego uzgodnienia dokonała, co zostało oprotestowane przez prokuratora. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego rażące naruszenie: 1. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieustalenie stanu faktycznego, nieustalenie stron postępowania i w ogóle niezbadanie decyzji o warunkach zabudowy, a wiec nieustalenie - jaką inwestycję, o jakich parametrach i jak usytuowaną - Miejska Konserwator Zabytków roboczo uzgodniła. 2. prawa materialnego- tj. art. 40 ust 1 i 4 pkt 4 i art. 41 ust 2 pkt 1,2,3 i 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz 139 z późn zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 40 ust 1 i 4 pkt 4 w/w ustawy stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy można wydać po uzgodnieniu z działającym w imieniu Wojewody konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną. Ustawa nie mówi o uzgadnianiu projektu decyzji przez nieuprawniony organ a takim jest samodzielne działanie w sprawie oddziałującej na zabytek [...] - przez Miejską Konserwator Zabytków - nie mającą uprawnień do samodzielnego uzgadniania decyzji w takim zakresie oraz dla takiego obszaru zadrzewionego zabytkowym drzewostanem, jakie występuje na obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z kolei art. 41 ust 2 pkt 1,2,3 i 4 określa, jakie warunki musi spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek inwestora nie spełniał podstawowych warunków w/w ustawy . W ocenie skarżącej zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i jej robocze uzgodnienie przez MKZ są bezprawne. Inwestor nie przedstawił żadnego planu zagospodarowania nieruchomości ani usytuowania planowanego obiektu na dz. [...] przy ul. [...] z zabytkowym drzewostanem i drogą pożarową do zabytku [...]. Uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy bez żadnego załącznika graficznego informującego o sposobie usytuowania budynku na działce [...] przy ul. [...], na obszarze zabytkowym miasta S. Zgodnie z ustawą i skargą prokuratora - przekazaną Ministrowi Kultury - Miejska Konserwator Zabytków ani Prezydent S. nie jest uprawniona do uzgadniania na planowanym obszarze - wycinki drzew zabytkowych - zabudowy zabytku przy ul [...] i jego otoczenia - uzgadniania budowy na granicy lasu T. Parku Krajobrazowego. Sposób zagospodarowania działki jest chroniony decyzją konserwatorską Nr [...] z 1979 r. Działka [...] znajduje się pomiędzy zabytkiem [...], wpisanym indywidualną decyzją do woj. rejestru zabytków a lasem T. Parku Krajobrazowego. Mpzp zakazuje nowej zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu TPK. Pomiędzy lasem a domem skarżącej- gdzie zaplanowano budowę, jest zaledwie kilkanaście metrów. Postanowienie MKZ uzgadniające warunki zabudowy i rozstrzygnięcie Ministra Kultury bezpośrednio stwierdzające, że postanowienie jest prawidłowe, zagrażają społeczeństwu i zabytkowej substancji miasta oraz zabytkom prywatnych właścicieli do których zalicza się obiekt przy ul. [...], mający właściciela mieszkającego stale za granicą, którego Minister Kultury usunął z wykazu stron Ponadto skarżąca zarzuciła Ministrowi Kultury: - niewykonanie żadnych czynności kontrolnych, - niezbadanie decyzji konserwatorskich i nakazów oraz wynikających z nich zakazów jak też ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i orzekanie wbrew prawu. - przewlekłość postępowania prowadzonego z jej wniosku przez Ministra Kultury i wydanie ostatecznego postanowienia dopiero po 5 latach - naruszenie interesów prawnych następców osób zmarłych, M. G. (zabytek [...]) i A. B. ( budynek przy ul. [...]) oraz ignorowanie praw stron postępowania, osób nieobecnych, wymeldowanych w stanie wojennym przez Prezydenta Miasta S.: z ich mieszkań w S. ul. [...], za to że uciekli za granicę tj. P. G. i A. B. Osobą nieobecną w postępowaniu jest także Z. C., który zgodnie z danymi w Urzędzie Prezydenta i Miejskiej Konserwator Zabytków, przebywa stale w Wlk. Brytanii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które naprowadziła skarżąca, ani utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu postanowień wydanych w niniejszej sprawie przez Ministra Kultury przez tą samą osobę tj. działającego z upoważnienia Ministra -Sekretarza Stanu Generalnego Konserwatora Zabytków P. Z. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Współuczestnictwo tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające - w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania, co z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał także, iż istnieje konieczność uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, bowiem w ocenie Sądu narusza ono przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (analogicznie i postanowienia) winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. Uwzględniając zakres regulacji art. 107 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu uznać należało, że w/w postanowienie z dnia [...] października 2010r. nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. W uzasadnieniu zawarto jedynie ustalenia faktyczne, oraz przywołano przepisy prawa tj. art. 156 k.p.a, organ nie odniósł się jednak szczegółowo do zarzutów zawartych we wniosku skarżącej wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, co stanowi jego obowiązek. Nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zarzuty te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...].07.2008 r. I.dz. [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...].04.2001 r. znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem przy ul. [...] w S. Samo lakoniczne stwierdzenie, że sprawa i podnoszone przez skarżącą zarzuty były już rozstrzygane w toku postępowania jakie zakończyło się postanowieniem, które obecnie stanowi przedmiot kontroli organu, nie pozwala na przyjęcie, że organy zrealizowały wymogi określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Uniemożliwia to także dokonanie kontroli zgodności zapadłego rozstrzygnięcia z prawem. Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazane w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Po drugie pomimo ciążącemu na organie obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 k.p.a nie ustalił on należycie kręgu stron postępowania. Na okoliczność tą skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę w toku postępowania administracyjnego. Z ustaleń Sądu wynika, iż w sprawie winni brać udział spadkobiercy A. B., zmarłej przed wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego. Skarżąca w toku postępowania sądowego wskazała także inne pominięte w jej ocenie osoby tj. właścicieli działki przy ul. [...], oraz działek sąsiednich – F. i M. W., jak również właścicieli zabytku przy ul. [...] –D. C. i spadkobierców M. G. właścicielki działki [...]. Mając na uwadze powyższe Minister rozpoznając ponownie sprawę nie tylko zobowiązany będzie do dokonania należytej oceny -zgodnie z art. 156 k.p.a kwestionowanego przez skarżącą postanowienia, uzasadniając w sposób właściwy zgodny z wyżej przetoczonymi przepisami k.p.a swoje stanowisko, ale także ustali należycie krąg stron tego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt b i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji