IV SA/Wa 11/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. F., E. C., J. S., A. S. i L. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących A. F., E. C., J. S., A. S. i L. D. kwotę 525 (pięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 11/11 Uzasadnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku P. I. w gminie M. nie podlega działaniu przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że spadkobiercy F. S. - byłego właściciela nieruchomości - wnieśli na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51), zwanego dalej "rozporządzeniem", o stwierdzenie, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podlega działaniu przepisów dekretu. W ocenie organu na podstawie § 5 rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że § 5 rozporządzenia utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakończył się tym samym także okres przeprowadzania reformy rolnej. Orzekanie na podstawie przepisu, który utracił moc stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwy jest sąd powszechny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a". Przepis § 5 rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k. p. c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji. IVSA/Wa 11/11 A. F., E. C., J.S., A. S. i L. D. zaskarżyli powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", i w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano na niedopuszczalność bezkrytycznego przyjęcia przez organ administracji argumentacji Trybunału Konstytucyjnego powołanej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w obliczu jednolitego stanowiska Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, w tym wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSP 2/06, dotyczącej kwestii badania decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k. p. a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k. p. a. decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu tego przepisu uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 k. p. a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], że § 5 rozporządzenia utracił moc prawną, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym brak jest 2 IV SA/Wa 11/11 podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu. Jednakże należy podnieść, że w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m. in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w ań. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, 3 IV SA/Wa 11/11 zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 p. p. s. a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajdując podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p. p. s. a. zobowiązany jest respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, stąd nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego o utracie przez § 5 rozporządzenia mocy obowiązującej nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż § 5 rozporządzenia nie obowiązuje, a w konsekwencji niedopuszczalne było umorzenie postępowania z wniosku opartego na tym przepisie. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku A. F., E. C., J. S. oraz L. D. o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku P. I. w gminie M. nie podlega działaniu przepisów dekretu. 4 IV SA/Wa 11/11 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 p. p. s. a. 5