IV SA/Wa 110/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia WSA Wojciech Mazur Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez C. Sp. z o.o. w W. w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swe postanowienie z dnia [...] września 2003 r. "negatywnie opiniujące", na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania przez Burmistrza Miasta H. inwestycje wymienionej wyżej spółki w postaci hali magazynowo-handlowo-usługowej mającą być zlokalizowaną na działce nr. [...] przy drodze krajowej nr [...] S. w m. B.. Rozstrzygający organ jako podstawę prawną postanowienia powołał w szczególności art. 35 ust. 4 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), art. 106 kpa i art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Uzasadniając zajęte stanowisko Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż wedle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) stosowanie zjazdów na drodze klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Ograniczenie to odnosi się także do zjazdów publicznych przeznaczonych do obsługi obiektów prowadzących działalność gospodarczą ( § 55 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia). Negatywna ocena lokalizacji przedmiotowej inwestycji wynika z braku możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu spowodowanego tym zamierzeniem. Nie jest zaś możliwe wykorzystanie do obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji zjazdu indywidualnego usytuowanego przy na wschód od działki nr [...]. Parametry tego zjazdu są niezgodne z obowiązującymi przepisami (§ 55 ust. 1 pkt 3 i § 78 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia). Zjazd publiczny winien mieć w szczególności dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających z tej drogi, gdy miarodajne natężenie ruchu przekracza 400 P/h. W rozpatrywanym przypadku wynosi zaś [...] P/h. Przebudowa zjazdu nie jest natomiast możliwa z uwagi na klasę drogi i wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 2 pkt 1) zakazu bezpośrednich wjazdów z działek na drogę krajową. Obsługą komunikacyjną ustalono zaś w tym obszarze drogę objazdową oznaczoną symbolem KUD. Inwestor chcąc się uchronić przed konsekwencjami ograniczenia prawa własności (do czasu wybudowania dróg lokalnych), winien wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przed nabyciem działki nr [...]. Istniejące w sąsiedztwie zjazdy obsługujące obiekty gospodarcze zostały wybudowane przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia i wówczas, gdy natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] było znacznie mniejsze. Na marginesie rozstrzygający organ podkreślił też sprzeczność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami zawartymi w § 12 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonej skardze G. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu "rażące naruszenie" art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 kpa oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych "a w konsekwencji działanie bez podstawy prawnej" co wymaga stwierdzenia jego nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa. Strona skarżąca podkreśliła, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach współdziałania z Burmistrzem Miasta H. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętego wnioskiem z dnia 28 lutego 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosować zatem należało ustawę z dnia 7 lipca 1994) o zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres uzgodnień wymaganych przed podjęciem decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu według tej ustawy kształtuje jej art. 40 ust. 3 i ust. 4. Ust. 3 art. 40 nie jest przy tym samoistnym źródłem kompetencji dla jakiegokolwiek organu. Art. 40 ust. 4 omawianej ustawy nie daje zaś kompetencji do wypowiadania się w sprawie zarządu drogi i trzeba dokonać oceny na tle przepisów szczególnych. W zakresie ustawy o drogach publicznych nie mają znaczenia w sprawie jej zmiany wprowadzone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ar. 71) oraz ustawę z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), zważywszy na brzmienie art. 10 tej ustawy. Uwzględniając dotychczasowe brzmienie ustawy o drogach publicznych przyjąć należy zdaniem strony skarżącej, iż nie przewidywała ona uzgodnienia, opiniowania, ani poprzedzania odrębną decyzją zamierzenia inwestycyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie był w ocenie strony skarżącej w szczególności art. 35 ust. 4 analizowanego aktu prawnego. Gdyby nawet zaś przyjąć, że przepis ten dawał możliwość wydania zaskarżonego postanowienia w ramach współdziałania organów w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to zarząd drogi zobowiązany byłby jedynie do określenia miejsca włączenia ruchu spowodowanego inwestycją do drogi. Wykluczone byłoby natomiast inne rozstrzygnięcie uniemożliwiające w istocie wykorzystywanie nieruchomości. Ponadto w ocenie strony skarżącej Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad uzasadniając postanowienie wydane po dniu 31 grudnia 2003 r. bezpodstawnie odniósł się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy H., który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., co wynika z art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację podkreślił zaś, iż art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych należy do przepisów szczególnych o jakich mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Taka wykładnia znalazła potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Trudno byłoby też według organu wyobrazić sobie określanie warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji, objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) bez udziału zarządu drogi. Ta kwestia wkracza bowiem bezspornie w kompetencje zarządu drogi. W przypadku negatywnej oceny lokalizacji konkretnego zamierzenia w aspekcie możliwości włączenia do ruchu drogowego – bezprzedmiotowe byłoby zaś określenie miejsca włączania ruchu spowodowanego inwestycją do drogi, takie jest bowiem ratio legis art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie wbrew stanowisku strony skarżącego nie jest obciążone naruszeniami prawa powodującymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności zaś nie można podzielić zarzutu skargi o kwalifikowanej wadliwości tego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem rozstrzygającego organu, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, dominował pogląd zgodnie z którym unormowanie w nim zawarte zaliczyć należy do przepisów szczególnych w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalającym na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą lub przepisami szczególnymi i nie było kwestionowane, że stanowisko zarządu drogi wyrażone było poprzez wydawanie postanowienia o jakim mowa w art. 106 kpa (por. n.p. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1999 r. sygn. akt. II SA 1747.98 Lex Nr 46759 i wyrok NSA z dnia 9 listopada 1999 r. sygn. akt. II SA 724 – 725 /99 niepublikowany). Wprawdzie rację ma skarżący, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w wyroku z dnia 15 września 1999 r. sygn. akt SA/Rz 602/98 zaprezentowano też odmienny pogląd, iż zarządca drogi nie jest uprawniony do wypowiadania się w ramach współdziałania organów administracji publicznej przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie można się zgodzić z argumentacją zaprezentowaną w tym wyroku. U jej podstaw legło odwołanie się do regulacji zawartej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z zaakcentowaniem, że jakoby ustawodawca zamieścił w tym przepisie pełny (zamknięty) katalog organów współdziałających przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (skoro nie warto w nim określenia "w szczególności"). Zważyć jednak należy, iż z art. 40 ust. 3 powołanej ustawy wynika wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą lub przepisami szczególnymi. Jako ustawę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i wymagany nią zakres uzgodnień lub decyzji poprzedzających ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rzeczywiście uregulował art. 40 ust. 4. Nie oznacza to jednak wykluczenia wprowadzenia obowiązku współdziałania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez przepis szczególny, a do takich zaliczyć należy właśnie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mimo, iż redakcji tego przepisu nie można uznać za doskonałej przyjąć należy, że zawarte w niej sformułowanie o "lokalizowaniu zabudowy" winno być odniesione także do postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawodawcza przewidział tu konieczność - przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – zajęcia stanowiska przez zarząd drogi. Za takim rozumieniem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przemawiają w szczególności argumenty z wykładni celowościowej i systemowej. W ocenie Sądu zaprezentowanego poglądu nie może zmienić zwłaszcza akcentowanie zmiany treści art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadzonego ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – w szczególności w postaci doprecyzowania roli zarządu drogi w zakresie dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu przyległego do pasa drogowego (obecny art. 35 ust. 3 ustawy ;z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Doprecyzowanie to potwierdza bowiem właśnie wolę ustawodawcy istniejącego już wcześniej. Zgodzić się też należy z Generalnym Dyrektorem Dróg Publicznych i Autostrad, iż nie sposób byłoby przyjąć pominięcia zajmowania stanowiska przez zarząd drogi w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, skoro obejmować ono musiało także ustalenie warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej (art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Na gruncie powołanego w zaskarżonym postanowieniu przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 35 ust. 4) ocena dokonywana przez zarząd drogi miała niewątpliwie charakter tzw. uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznaczało dowolności wypowiedzi współdziałającego organu. Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad negatywnie ustosunkowując się w ramach swoich kompetencji do przedmiotowej inwestycji nie orzekł jednak wcale arbitralnie, ale w sposób przekonujący i wszechstronny uzasadnił swoje stanowisko, podając argumenty natury prawnej i faktycznej. Nie ma zatem powodu, aby tak zaprezentowane stanowisko zostało zakwestionowane przez sąd administracyjny. Argumentów mogących podważyć to stanowisko nie dostarczyła w szczególności strona skarżąca. Nie mogło mieć zwłaszcza znaczenia w sprawie powoływanie się strony skarżącej na ograniczenie nabytego przez nią prawa własności działalności nr 76. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i mogło być w niniejszej sprawie z mocy uregulowania rangi ustawowej ograniczone. Sąd nie podziela też uwagi strony skarżącej, że art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych dawał co najwyżej podstawę do określenia przez zarząd drogi co najwyżej miejsca włączenia do konkretnej drogi ruchu spowodowanego przedmiotową inwestycją. Przyjąć bowiem należy za logiczne, iż skoro zarząd drogi uznał za niemożliwe w aktualnym stanie zaakceptowanie miejsca włączenia do konkretnej drogi ruchu spowodowanego daną inwestycją, to negatywnie ocenił możliwości jej realizacji. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest trafne i jak słusznie zauważył Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad odpowiada ratio legis analizowanego przepisu. Co do kwestii marginalnego odwołania się zaskarżonego postanowienia do treści miejscowego planu zagospodarowania i zarzutów na tym tle strony skarżącej, to zauważyć wypada, iż z akt sprawy wynika uchwalenie konkretnego planu uchwałą Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2003 r. Bezpodstawnie zatem strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dotyczył bowiem kwestii obowiązywania jedynie planów obowiązujących w chwili wejścia w życie tej ustawy (uchwalanych wcześniej). Jedynie też planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. dotyczy przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przepis ten przewiduje utratę mocy tych planów po dniu 31 grudnia 2003 r.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).