IV SA/Wa 1101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i A. Z., działających przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2019 r. nr [...], który odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] maja 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmującej budowę 8 budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości N., obręb B. Nowe, gm. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Wójt Gminy R., po wznowieniu postępowania administracyjnego na skutek wniosku profesjonalnego pełnomocnika J. i A. Z. z [...] października 2018 r., decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], który odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] maja 2018 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu przez R. B., obejmującej budowę 8 budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] w miejscowości N., obręb B., gm. R.. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. wnieśli J. i A. (dalej "Skarżący") Z., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym powiązali swój interes prawny z art. 195 ustawy Prawo wodne oraz prawem własności do nieruchomości (art. 140 i 144 k.c.), oraz zarzucili naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 7 oraz art. 150 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium") decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] w miejscowości K., gm. R., której Skarżący są współwłaścicielami, nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], ale graniczy z działką rolną nr [...], stanowiącą własność R. B.. W ocenie Kolegium, Skarżący nie wykazali, że posiadają indywidualny interes prawny, skutkujący koniecznością uwzględnienia ich jako stron postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy R. [...] maja 2018 r. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obszar oddziaływania zamknie się w granicach inwestowanej działki, stąd za strony tego postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio przylegających do przedmiotowej działki. Nieruchomość Skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, inwestycja nie powoduje również żadnego ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Zdaniem Kolegium, również art. 195 ustawy Prawo wodne nie stanowi uzasadnienia dla istnienia interesu prawnego Skarżących. Zarzuty dotyczące potencjalnego naruszenia przez planowaną inwestycję sieci drenażowej, a co za tym idzie stosunków wodnych na działce nr [...] są niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej nie mogą przesądzać o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania w sprawie. Kolegium za chybiony uznało także zarzut naruszenie przepisu art. 150 § 2 k.p.a., ponieważ to inwestor dokonał podziału działki i zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Działka nr [...], której dotyczył poprzedni wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jako że stanowiła grunt rolny o klasie Rlllb i RIVa wymagała zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Działka nr [...] stanowi grunty orne RIVa, grunty klasy Rlllb stanowią zaś działkę nr [...], bezpośrednio graniczącą z terenem Skarżacych. W ocenie Kolegium, działanie inwestora trudno uznać za niezgodne z prawem, a Wójtowi Gminy R. trudno zarzucić celowe niezawiadomienie współwłaścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], tj. świadome wyeliminowanie ich z postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] wywiedli J. i A. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnik, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a) art. 140 k.c. i 144 k.c. w zw. z art. 195 Prawa wodnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwość uszkodzenia w toku zamierzonej inwestycji rowów drenażowych znajdujących się na nieruchomości inwestycyjnej, biegnących w kierunku i przez nieruchomość skarżących, nie stanowi o interesie prawnym skarżących uprawniającym ich do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; b) art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o środkach ochrony roślin w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy na gruncie tych przepisów Skarżący, jako rolnicy uprawiający działkę nr 65 zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem pod uprawy (zboża, rzepak, buraki), stosują chemiczne środki ochrony roślin, które w przypadku powstania zamierzonej inwestycji mieszkaniowej będą obowiązani stosować w sposób niestwarzający zagrożenia dla ludzi, co spowoduje ograniczenie ich dotychczasowych praw, ponieważ będą musieli dostosować stosowanie tych środków do czasu, gdy nie ma w pobliżu ludzi, co w konsekwencji stanowi o ich interesie prawnych do uczestnictwa w tej sprawie w charakterze stron, oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji pierwszej instancji w mocy, podczas gdy decyzja powinna zostać uchylona, ponieważ w sprawie orzekał organ niewłaściwy stosownie do art. 150 § 2 k.p.a., w związku z czym doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto Skarżącym przysługuje interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu wznowieniowym. W odpowiedzi na niniejszą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i potrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego zbędne jest ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga J. i A. Z. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia takich wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Co więcej, stanowisko Organów zasługuje na aprobatę. W toku niniejszego postępowania ocenie Sądu podlegała bowiem kwestia, czy we wznowionym postępowaniu administracyjnym zasadnie odmówiono Skarżącym uchylenia decyzji Wójta Gminy R. z [...] maja 2018 r. nr [...]. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie, w którym została wydana, było dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wadą procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania pierwszą czynnością jaką organ podejmuje jest więc ustalenie, czy w sprawie wystąpiła którakolwiek przesłanka wznowieniowa. Ten etap postępowania ma kluczowe znaczenie, gdyż jego wynik determinuje późniejsze kroki podejmowane w sprawie. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, że nie ma podstaw do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, z kolei uznanie, że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. W sprawie nie jest negowane, że Skarżący nie byli adresatami decyzji Wójta Gminy R. z [...] maja 2018 r. nr [...]. Co koresponduje z powołaną we wniosku podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym jedną z przesłanek wznowienia jest brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu. W doktrynie podkreśla się, że w przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania, jako podstawy żądania weryfikacyjnego, okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Warunek ten został w sprawie spełniony. Istota sporu sprawdza się więc do oceny, czy Skarżącym przysługiwał statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości N., obręb B., gm. R.. Przy czym przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") nie zawierają unormowania definiującego samo pojęcie strony w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że zastosowanie ma ogólny przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może więc być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, na której podstawie można sformułować interes lub obowiązek. Istotne znaczenie dla wykładni cyt. przepisu ma więc pojęcie interesu prawnego. Interes prawny wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Przy czym od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym podmiot wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracji. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi w sferze jego praw. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co więcej, możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie być uwarunkowania zdarzeniem prawnym, które dopiero może nastąpić w przyszłości. Szczególną cechą interesu prawnego jest więc jego realność, ponieważ interes ten musi istnieć w dacie stosowania danych przepisów prawa administracyjnego, przy czym nie może być mylony z interesem faktycznym. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Stroną postępowania tego rodzaju mogą być również właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do terenu planowanej inwestycji, będzie miał zatem interes prawny, wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania, o ile ustalenie to będzie miało rzeczywisty wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności. Co przy tym istotne, istnienie interesu prawnego uzależnione będzie od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, o czym rozstrzyga charakter inwestycji, rodzaj, stopień, zakres uciążliwości i zasięg oddziaływania na otoczenie. Interes prawny materializuje się więc poprzez wykazanie wpływu zamierzenia inwestycyjnego na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z tylko z faktu sąsiedztwa. W ocenie Sądu, z samego faktu posiadania przez Skarżących działki nie można więc wywieść ich interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w pobliżu tej działki. Interesu prawnego w postępowaniu tego rodzaju nie można również upatrywać we wskazanych przepisach prawa. Co dotyczy naruszenia art. 195 ustawy z dnia 20 lipca Prawo wodne z 2017 r. (dalej "ustawa Prawo wodne"), to zgodnie z jego treścią melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść interes prawny. Innymi słowy, nie jest to przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną. Skarżący mogliby zatem podnosić skutecznie zarzut naruszenia tego przepis, jeżeli miałby zastosowanie inny przepis ustawy Prawo wodne, który odwoływałby się do pojęcia melioracji wodnych, co nie miało miejsca w sprawie. Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten również nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną, ponieważ nie przyznanie żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Statuuje on ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przy czym ochrona tego rodzaju zapewniona jest jedynie tym osobom, które mają w tym interes prawny, wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków może następować jednak tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego. Innymi słowy, nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich, które obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Co więcej, ochrona interesów osób trzecich nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości w sposób dowolny zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a takim spekulacyjnym zagrożeniem jest m.in. niewydolności systemu drenażowego, czy konieczność ograniczenia użycia środków ochrony roślin. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistą promesę uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, która nie przesądza, że inwestycja powstanie. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, czy przepisów ustaw szczególnych. Przedstawiona argumentacja dotycząca naruszenia wskazanych przepisów prawa, w tym art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin, na etapie postępowania o udzielenie warunków zabudowy wskazuje, że Skarżący dysponują więc wyłącznie interesem faktycznym. W realiach sprawy można byłoby wywodzić interes prawny Skarżących z art. 140 i art. 144 k.c., gdyby zostało wykazane, że już sama lokalizacja inwestycji na działce inwestora skutkować będzie zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co nie miało jednak miejsca. Skoro zaś interes prawny w sprawie inwestycji planowanej na działce sąsiedniej podyktowany jest potrzebą ochrony uprawnień właścicielskich Skarżących w ramach prowadzonej działalności rolniczej, to mógłby on ulec konkretyzacji na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że status strony w postępowaniu dotyczącym pozwoleniu na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego, w tym możliwością ograniczenia korzystania z nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. To na tym etapie organ architektoniczno-budowalny ocenia wpływ zaprojektowanej inwestycji na sąsiedni obszar w kontekście prawa publicznego, ale też prawa cywilnego, w szczególności w zakresie ochrony własności. To organ architektoniczno-budowlany musi bowiem wiążąco wypowiedzieć się, czy projekt budowlany odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz nie narusza postanowień innych ustaw. Zarzuty procesowe skargi także nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w przedmiocie wznowienia postępowania, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Od zasady tej istnieje jednak wyjątek przewidziany przez art. 150 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wydającego decyzję w ostatniej instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i do rozstrzygnięcia sprawy. Analiza tej regulacji wskazuje na to, że przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania na organ wyższego stopnia następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Co więcej, wykładnia gramatyczna art. 150 § 2 k.p.a. nie wskazuje wprawdzie na to, że działalność organu będącego przyczyną wznowienia postępowania ma być zamierzona, ale przy interpretacji omawianej normy należy kierować się jednak wykładnią celowościową. Analiza przyczyn wznowienia postępowania prowadzi zaś do wniosku, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Przy czym jeżeli strona żądała wznowienia z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak miało to miejsce w sprawie, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu byłby organ wyższego stopnia tylko wówczas, jeżeli byłoby to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia stronie wzięcia w nim udziału. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia nad organem, który orzekał w ostatniej instancji, winna więc mieć miejsce, jeżeli wykazanie zostanie, że organ ten w sposób zamierzony dopuścił się wydania decyzji z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy nie wykazała, aby Wójt Gminy R. celowo pominął Skarżących jako strony postępowania. Co więcej, również i oni nie wykazali, aby zachowanie Organu nosiło takie znamiona. Naruszenia właściwości organu nie można bowiem upatrywać w zastosowaniu przez Organ przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które ustalono obszar oddziaływania planowanej inwestycji, jak również w tym, że inwestor dokonał podziału działek oraz zmienił pierwotnie złożony wniosek o ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.