IV SA/Wa 1102/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ‘ - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 30 lipca 2010 r. A. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (o pow. sprzedaży ok. 34 m2) oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pój. do 10 m3 na działce nr geod. [...], obręb [...] przy ul. [...] w S. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. przez A. D. właściciela sąsiedniej nieruchomości. Decyzją organu II instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta S. została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w tym analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz po zbadaniu stanu faktycznego i prawnego terenu - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...], Prezydent Miasta S.,ustalił na rzecz A. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (o pow. sprzedaży ok. 34 m2) oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pój. do 10 m3 na działce nr geod. [...], obręb [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że dopuszcza się realizację wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie, przy zachowaniu warunków wynikających z decyzji i przepisów szczególnych. Wskazał, że obszar analizy dotyczy w przeważającej części zabudowy usługowej i magazynowej o bardzo zróżnicowanym charakterze, pod względem gabarytów obiektów jak i ich usytuowania odnośnie dróg. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) dokonano analizy i ustalono wymagania dotyczące planowanej zabudowy, a podstawowe parametry wielkości budynku określono na podstawie ww. rozporządzenia, biorąc pod uwagę nieuporządkowany charakter zabudowy w obszarze analizowanym. W decyzji organu I instancji dopuszczono możliwość usytuowania inwestycji przy granicach z sąsiednimi działkami nr geod. [...] i [...], co wynika z faktu iż na działce nr geod. [...] Istnieje budynek przy granicy działki, ponadto możliwość usytuowania projektowanego obiektu przy granicy z dz. nr geod. [...] uwzględnia wniosek inwestora, który jest właścicielem tejże działki. Organ I instancji zaznaczył jednak, że ostateczne rozstrzygnięcie w tym zakresie w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) podejmie organ architektoniczno-budowlany na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Dla budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, ze względu na rodzaj inwestycji - obiekt infrastruktury technicznej - nie ustalono: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej j i geometrii dachu. Wprowadzono także obowiązek zachowania części działki jako powierzchni biologicznie czynnej oraz wyznaczono ilość miejsc postojowych, niezbędnych dla obsługi inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.D. W odwołaniu stwierdzono, że pomimo uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 201 Or. nowa decyzja z dnia [...] lutego 2011r. jest niekorzystna dla interesów właściciela sąsiedniej działki, a jest bardziej korzystna dla Państwa K. ponieważ w nowej decyzji chociażby w zakresie punktu 1-c i d korzystniej niż poprzednio określono powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokości elewacji frontowej. Odwołujący zwrócił się o dokonanie kontroli całości zaskarżonej decyzji w kontekście obowiązujących uregulowań prawnych i jej uchylenie, gdyż uważa iż zaskarżona decyzja narusza jego interesy jako właściciela działki sąsiedniej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. swoją decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy -co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; -teren ma dostęp do drogi publicznej; -istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; -teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki te stanowią materialną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jednakże ich zastosowanie wymaga uprzedniego, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego na określonych nieruchomościach wyznaczonych w granicach obszaru analizowanego o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 póz. 1588;). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, dokonał analizy i ustalił wymagania dotyczące planowanej zabudowy, a podstawowe parametry wielkości budynku określił na podstawie ww. rozporządzenia, biorąc pod uwagę nieuporządkowany charakter zabudowy w obszarze analizowanym. Dopuszczenie możliwości usytuowania inwestycji przy granicach z sąsiednimi działkami nr geod. [...] i [...] wynika z faktu iż na działce nr geod. [...] istnieje budynek przy granicy działki, ponadto możliwość usytuowania projektowanego obiektu przy granicy z dz. nr geod. [...] uwzględnia wniosek inwestora, który jest właścicielem tejże działki. Wskazano, że rozstrzygniecie w tym zakresie w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) podejmie organ administracji architektoniczno-budowlany na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W zakończeniu uzasadnienia swojej decyzji Kolegium podało, że ustalenie warunków zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ Kolegium nie stwierdziło uchybień w decyzji organu I instancji, utrzymało w mocy tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2011 r. wniósł A. D., który podniósł, że decyzja narusza jego prawa jako właściciela działki sąsiedniej. Skarżący stwierdził, że nie wyrazi zgody na lokalizowanie inwestycji na granicy ze swoją działką, tym bardziej, że budynki na jego działce są oddalone od 20 do 50 cm od granicy. W ocenie skarżącego organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły postępowania właściwie ponieważ nie ustaliły istotnych w sprawie okoliczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwsza z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Stąd też, jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, podnoszona przez skarżącego kwestia odległości budynków od granic działki o nie ma w tym postępowaniu znaczenia. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., cytowanej dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). I tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazana wyżej regulacja prawna i sam charakter decyzji w sprawie warunków zabudowy przesądzają o zakresie kontroli zgodności z prawem takiej decyzji, do której to kontroli upoważniony i zobowiązany jest sąd administracyjny. Decyzja o warunkach zabudowy jest, zatem zgodna z prawem wtedy, gdy nie narusza ww. przepisów, niezależnie od tego, czy narusza interesy poszczególnych podmiotów i czy podmioty te mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych. Zastrzeżenia takie strony będą mogły zgłaszać w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ich podnoszenie w fazie postępowania w sprawie warunków zabudowy jest przedwczesne. Sąd, kontrolując decyzję w sprawie warunków zabudowy, nie bierze, więc pod uwagę takiej argumentacji. W tym miejscu stwierdzić należy, że dopuszczenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, możliwości usytuowania inwestycji przy granicach z sąsiednimi działkami nie przesądza, że taka lokalizacja inwestycji zostanie zaakceptowana przez organ wydający pozwolenie na budowę. Organ I instancji trafnie zaznaczył w swojej decyzji, a później potwierdziło to Kolegium Odwoławcze, że rozstrzygnięcie w tym zakresie w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) podejmie organ architektoniczno-budowlany na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie - inwestycji spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim organy rozpoznające sprawę podjęły decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Załączniki do decyzji wskazują, bowiem na istnienie działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób umożliwiający kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Teren objęty granicami planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla podjęcia inwestycji. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, albowiem załączona do decyzji analiza urbanistyczno - architektoniczna jest zgodna z przepisami tego rozporządzenia. Prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego i ustalono szczegółowe parametry inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. W pkt 5 decyzji organu I instancji zatytułowanym "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", wprowadzono również ograniczenia dla inwestora mające na celu zabezpieczenie nieruchomości sąsiednich. W opisanej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając z urzędu, także nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.