IV SA/Wa 1103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 6.500 zł za 13 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania pn.: "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie [...] – Zadanie nr 1.2 cz. 2" w [...] – centrum. Na powyższą decyzję Ministra z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie w toku postępowania złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2015 r. ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podał, że sytuacja skarżącego nie jest najlepsza, jest on podmiotem realizującym zadania publiczne, a wysokość wymierzonej kary może przyczynić się do powstania "zatorów płatniczych" po stronie Gminy. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, wstrzymanie wykonania postanowienia uzasadnione jest względami społeczno-gospodarczymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04; z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 38/12; z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I FZ 53/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl); zob. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolters Kluwer, 2011, s. 228). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Wskazać też trzeba, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 powołanej ustawy została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 750/16 i z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 275/18, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OZ 252/18, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OZ 253/13; z dnia 17 stycznia 2012 r., I OZ 13/12; z dnia 21 stycznia 2013 r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011, II FZ 743/11; z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 131/14; z dnia 30 listopada 2004 r., GZ 121/04; z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OZ 223/13; z dnia 29 stycznia 2014 r., I FZ 436/13; z dnia 7 lutego 2014 r., I FZ 4/14; z dnia 10 lutego 2014 r., I FSK 76/14; z dnia 11 lutego 2014 r., I GSK 184/14; z dnia 12 lutego 2014 r., II FZ 31/14; z dnia 14 lutego 2014 r., I OZ 94/14; z dnia 14 lutego 2014 r., II FZ 1594/13; z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OZ 1119/15, z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 652/17 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że wykonanie postanowień objętych wnioskiem przez uiszczenie wymierzonej kary w wysokości 6.500,-zł spowoduje utratę płynności finansowej Gminy, a w konsekwencji ograniczenie czy brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Tymczasem wskazane we wniosku argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt obciążenia kosztami wynikającymi z wykonania postanowienia, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej może generować po stronie podmiotu, na który nałożono tę karę, konkretne koszty i może mieć wpływ na kondycję finansową skarżącego, jednak wpływ ten nie jest równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków czy też wyrządzeniem znacznej szkody. Wniosek o wstrzymanie wykonania ogranicza się tylko do jego gołosłownego, niczym nie popartego, twierdzenia, że uiszczenie już teraz wymierzonej kary w wysokości 6.500,-zł wpłynie na płynność finansową Gminy. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Skarżący nie udokumentował swojej sytuacji majątkowej, zatem nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wykazania zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania postanowień objętych wnioskiem. Skarżący winien był wykazać, przedstawiając odpowiednie argumenty poparte dowodami, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tak, jak w postępowaniu karnym, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść wnioskującego, tylko wszystko co wątpliwe skarżący winien wyjaśnić, bo to po jego stronie istnieje powinność dowiedzenia, że zasługuje na objęcie go ochroną tymczasową. To do strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy wykazanie, że jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie, o którym mowa w przepisie art. 61 § 3 powołanej ustawy. Natomiast wszechstronne rozważenie całokształtu wskazanych przez stronę okoliczności należy do Sądu związanego regułą ustanowioną przez art. 61 § 3 powołanej ustawy oraz wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy, oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić. Tymczasem skarżący na poparcie argumentów swojego wniosku nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących kondycję finansową Gminy i jej zobowiązań płatniczych, ograniczając się w zasadzie do jednozdaniowego argumentowania, że wymierzona kara "może przyczynić się do powstania zatorów płatniczych po stronie Gminy". Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Skarżący powinien więc wykazać, że w jej konkretnej sytuacji finansowej uiszczenie przedmiotowej kary pieniężnej wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. W szczególności skarżący winien był złożyć stosowne dokumenty źródłowe pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedstawione przez skarżącego uzasadnienie wniosku w żaden sposób nie obrazuje sytuacji finansowej Gminy i jej zobowiązań. Wnioskodawca nie przedstawił swojej sytuacji finansowej, w oparciu na której formułuje żądania. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania postanowień objętych wnioskiem, skarżący nie wykazał bowiem, by wykonanie inkryminowanych postanowień spowodowało dla niego trudne do odwrócenia skutki, czy groźbę wystąpienia znacznej szkody. Twierdzenia strony winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej, skarżący nie wskazał jednak jaka jest jego sytuacja finansowa, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób uiszczenie wymierzonej kary pieniężnej mogłoby wpłynąć na kondycję finansową Gminy. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie postanowień i uiszczenie kwoty określonej w kwestionowanym postanowieniu w tej konkretnej sytuacji może wiązać się z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Nie sama wysokość wymierzonej kary, ale jej odniesienie do sytuacji finansowej skarżącego ma bowiem znaczenie przy ocenie, czy wykonanie aktu spowoduje wystąpienie po jego stronie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać trzeba również, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje możliwość zwrotu uiszczonej kwoty. Ponadto egzekwowanie nałożonego obowiązku uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który, poniesiony przez skarżącego przy regulowaniu nawet znacznych zobowiązań finansowych, nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.