IV SA/Wa 1104/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] marca 2007r., po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. z dnia [...] listopada 2006r. w przedmiocie odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że skarżący w dniu [...] lutego 2006r. podpisał umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego i na czas trwania umowy uzyskał prawo do indywidualnej ilości referencyjnej przyznane dotychczasowemu producentowi. Skarżący w dniu [...] marca 2005r. nie był właścicielem indywidualnej ilości referencyjnej dostaw. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści przepisów art. 2 ust.1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych ( Dz. U. nr 50, poz. 363 z późn. zm.) stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy i zasadnie odmówił przyznania skarżącemu II R z krajowej rezerwy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 6,7,8,9,11 i 107 kpa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez podania właściwej podstawy prawnej, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak przytoczenia i wyjaśnienia treści właściwych przepisów prawa, brak wskazania przesłanek którymi kierował się organ wydając decyzję, brak wskazania na jakich dowodach się oparł a jakim odmówił wiarygodności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż jego zdaniem, wskazany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z rezerwy, gdyż przepis ten jedynie reguluje jaki podmiot może złożyć wniosek i co wniosek powinien zawierać. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera jednozdaniowe uzasadnienie, z którego nie wynika jakich kryteria nie zostały spełnione do przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Skarżący podniósł, iż z uwagi braki w uzasadnieniu tej decyzji miał trudności w napisaniu stosownego odwołania. Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł żadnych błędów w decyzji pierwszej instancji, ale również w swojej decyzji powielił te same naruszenia przepisów postępowania. W podstawie prawnej decyzji drugiej instancji powołano jedynie przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaś w uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, z którego wynika komu należy przyznać indywidualne ilości referencyjne z krajowej rezerwy w pierwszej kolejności, nie zaś komu je przyznać w ogóle lub komu odmówić ich przyznania. Skarżący podniósł, iż zaskoczony jest odmową przyznania mu indywidualnej ilości z krajowej rezerwy, gdyż według informacji uzyskanych w Oddziale Agencji spełnia kryteria do jej przyznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając w obszernym uzasadnieniu, że skarżący na dzień [...] marca 2005r. nie posiadał żądanej II R dostaw, stąd nie było punktu odniesienia do stwierdzenia czy nastąpiło zwiększenie produkcji mleka, a zatem nie został spełniony warunek i z tej przyczyny wydano decyzję odmowną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż z ogólnych zasad postępowania statuowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 7, 8 kpa) wynika przede wszystkim wymóg praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W realizacji tych zasad konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (por. wyrok NSA, sygn. akt III SA 719/84, ONSA 1984 r, Nr 2, poz. 117). Natomiast z art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 kpa wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia, iż uzasadnienie jest źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu wydającego rozstrzygnięcie jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie organ administracji publicznej winien mieć zatem na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części rozstrzygnięcia, jak również to, iż powinno odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji lub postanowienia. Uzasadnienie stosownie do art. 107 § 1 kpa stanowi integralną część orzeczenia i kontroli Sądu podlega jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA sygn. I SA/Gd 668/98). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa , uzasadnienie faktyczne orzeczenia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Trafnie podniesiono w skardze, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia, Wprawdzie wymogów tych nie spełnia również decyzja organu pierwszej instancji, na co także zwrócono uwagę w skardze, to jednak zauważyć należy, iż te wadę decyzji pierwszoinstancyjnej mógł naprawić organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie skarżącego. Tymczasem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie nie uzasadnił, gdyż uzasadnienie tej decyzji sprowadza się jedynie do zacytowania treści przepisu art. 2 ust.1 i ust.ia pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych ( Dz. U. Nr 50, poz. 363 z późn. zm.) oraz podania faktu, iż skarżący w dniu [...] lutego 2006r. podpisał umowę dzierżawy gospodarstwa i w związku z tym stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych ( Dz. U. z 2005r. Nr 244, poz., 2081 z późn. zm.) uzyskał na czas trwania umowy dzierżawy prawo do indywidualnej ilości referencyjnej przyznanej dotychczasowemu producentowi. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, iż prawidłowe i zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy i w takim przypadku w uzasadnieniu organ powinien szczegółowo wskazać jakie przyczyny faktyczne i prawne legły u podstaw wydania niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, przy czym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanej faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podjął próbę uzasadnienia zaskarżonej decyzji podając ,iż z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wniosek skarżącego nie mógł być rozpatrzony pozytywnie, bowiem na dzień [...] marca 2005r. nie dysponował on indywidualną ilością referencyjną, która stanowi podstawę do ustalenia czy doszło do zwiększenia sprzedaży mleka. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż pismo procesowe, jaką jest odpowiedź na skargę, złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może stanowić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 kpa. Pismo procesowe nie może "uzupełniać' zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji ( por. wyrok NSA z 13 grudnia 1005r. sygn. III SA 341/95, Glosa 1996/8/30). W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do zarzutów w niej podniesionych, a nie dokonywać ustaleń faktycznych. Dlatego też ustalenia dokonane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę przez Sąd zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego, jako fragmentaryczna i nie oparta na rozważeniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego, przy jednoczesnym braku w uzasadnieniu decyzji pełnych ustaleń faktycznych, uniemożliwia dokonanie pełnej jego oceny pod względem zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.