IV SA/Wa 1107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej, na skutek skargi M. K. (dalej również "inwestor" bądź "skarżący"), było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również "organ" bądź "GDDKiA") z [...] lutego 2018 r. nr [...], wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] (dalej również "inwestycja"). W zaskarżonym postanowieniu GDDKiA wskazał, że dla inwestycji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi krajowej nr [...], z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczone linie o maksymalnie 1 m w kierunku działek drogowych okapów, daszków, schodów, tarasów, balkonów itp. (pkt III ust. 1 lit.a projektu decyzji o warunkach zabudowy i załącznik graficzny). Dalej organ miał na uwadze, że w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] w jej pasie drogowym zostały wybudowane do obsługi przyległych terenów dodatkowe jezdnie (drogi serwisowe), które odpowiadają parametrom technicznym dróg klasy D (§ 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Po analizie załącznika graficznego stanowiącego integralną część projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ przyjął, że linia zabudowy jest zlokalizowana ok. 15 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] zlokalizowanej w jej pasie drogowym. Odległość ta, w ocenie organu, nie spełnia wymogu zawartego w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał jednocześnie, że jest związany wskazanym skomunikowaniem inwestycji oraz zapisami zawartymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Wskazał również, że działka nr [...], obręb [...], położona w [...] przy ul. [...] nie posiada urządzonego zjazdu z drogi krajowej. Działka macierzysta nr [...] po północno-zachodniej stronie przylega do ul. [...], jednak poprzez tę ulicę nie zostało wskazane skomunikowanie ww. działki w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaakcentował, że podział działek, zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Nieprawidłowy podział działek nie może wymuszać na zarządcy drogi wyrażenia zgody na lokalizację nowego zjazdu czy przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, gdyż projekt podziału powinien przewidzieć ustanowienie służebności na bazie istniejących zjazdów z dróg publicznych (skomunikowanie z drogą publiczną). Istniejąca dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] (droga serwisowa) zlokalizowana w jej pasie drogowym została wybudowana do obsługi istniejącego zagospodarowania działek przyległych do drogi krajowej i nie przewiduje zwiększonego natężenia ruchu w związku z planowaną zmianą zagospodarowania działek do niej przyległych. M. K. wywiódł skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2018 r. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: • art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż wskazana w postanowieniu droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, a w następstwie tego błędne zastosowanie przepisu, • art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ sposobu liczenia nieruchomość w sposób, który czyni nieruchomość bezwartościową, • art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zarzutów skargi wywiedziono, że błędnie zakwalifikowano drogę serwisową jako dodatkową jezdnię w ramach drogi głównej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że pojęcie drogi serwisowej jest terminem zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmująca ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości. Dalej skarżący wywiódł, że decydujące o tym czy dana droga jest wewnętrzna czy zewnętrzna, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. O zaliczeniu zatem danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują względy techniczne i prawne. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje zaliczeniem drogi do dróg wewnętrznych. Skarżący wskazał również na przyjęty w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skoro drogi wewnętrzne są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Skarżący stanął na stanowisku, że skoro rzeczona droga serwisowa jest w rzeczywistości drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy to nie mają do niej zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem odległość linii zabudowy powinna być liczona od jezdni głównej, a nie jak to uczynione od jezdni dodatkowej, będącej w uznaniu organu drogą serwisową stanowiącą jezdnię w ramach drogi głównej. Dalej skarżący wskazał na postanowienie nr [...] z [...] września 2016 r. (kopia dołączona do skargi), w którym organ w żaden sposób nie kontestował kwestii związanych z odległością pomiędzy jezdnią a linią zabudowy, czego skutkiem było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...]. Co więcej, organ wprost wskazał, że "odległość powyższa spełnia wymogi zawarte w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych". Postanowienie zostało wydane w tożsamym stanie faktycznym, tym samym niezrozumiałym dla skarżącego jest fakt odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zaskarżonym postanowieniu zważywszy na postulat jednolitości, spójności i przejrzystości. Ponadto skarżący podniósł, że w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie wywłaszczenia części działki nr [...] organ wskazał, że inwestycja będzie obejmować "Rozbudowę drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo-jezdne w miejscowości [...]". W dniu wydania tej decyzji organ nie wspominał o drogach serwisowych, które z założenia inwestycji nie są ciągami pieszo-jezdnymi mającymi za zadanie skomunikowanie przyległych do drogi nieruchomości. W takim przypadku – zdaniem skarżącego - razi brak konsekwencji organów, które w sposób dowolny określają przeznaczenie przedmiotowej drogi. Za kluczowy w sprawie skarżący uznał prezentowany przez organ sposób liczenia odległości 25 m od krawędzi drogi serwisowej, który powoduje, że nieruchomość staje się zupełnie bezwartościowa. Linia zabudowy wyznaczona w powyższy sposób uniemożliwia w jakikolwiek sposób zagospodarowania nieruchomości. Oczywistym dla organu było, że przedmiotowa działka jest działką z przeznaczeniem pod zabudowę domów jednorodzinnych. W tym momencie inwestycja budowlana staje się niemożliwa, a tym samym po stronie właściciela powstaje szkoda, która przy braku zmiany stanowiska GDDKiA winna być zrekompensowana. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2018 r. nie narusza prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o numerze ewidencyjnym nr [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Burmistrz Miasta [...], mając na uwadze fakt, że planowana inwestycja realizowana ma mieć dostęp do drogi publicznej przez drogę serwisową znajdująca się w pasie drogi publicznej krajowej ul. [...], zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu powyższej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 4 w związku art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem. W niniejszej sprawie - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego organem właściwym był zarządca drogi - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Kwestią bezsporną w sprawie jest położenie nieruchomości przeznaczonej do realizacji inwestycji, tj. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oraz to, że inwestor dla realizacji inwestycji chciał zapewnić dostęp do drogi publicznej przez drogę serwisową ww. drogi krajowej. Istotę sporu stanowi natomiast odległość pomiędzy inwestycją a zewnętrzną krawędzią jezdni. Skarżący nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem obliczenia odległości pomiędzy nieprzekraczalną liną zabudowy jaka wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zewnętrzną krawędzią jezdni, to jest tzw. drogi serwisowej. Tymczasem w ocenie GDDKiA realizacja inwestycji zgodnie z przedstawionym projektem decyzji o warunkach zabudowy pozostawałaby w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ocenie Sądu rację ma organ twierdząc, że do zachowania odległości wskazanej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy brać pod uwagę drogę serwisową oraz, że odległość ta przy realizacji inwestycji w zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy nie zostanie zachowana, a tym samym nie możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Droga serwisowa na co wskazuje słusznie skarżący nie ma legalnej definicji, jednak nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że droga ta jest drogą wewnętrzną. Droga serwisowa, z której skarżący chciałby zapewnić dostęp do drogi publicznej leży w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, stosownie do § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Oznacza to, że tzw. droga serwisowa nie jest drogą samoistną, tylko częścią drogi krajowej i podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Dlatego słusznie uznał organ, że skoro droga serwisowa jest integralną częścią drogi krajowej, to obiekty budowlane winny być lokalizowane co najmniej w odległości, określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przewidzianej dla danej drogi publicznej. W konsekwencji, w rozpoznanej sprawie organ zasadnie przyjął, że obiekt budowlany może zostać posadowiony w odległości 25 m od krawędzi jezdni dodatkowej drogi krajowej [...] jako elementu pasa drogowego tej drogi. Z powyższych względów Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi w zakresie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP dotyczące braku ochrony własności, albowiem kontrolowane przez Sąd postępowanie służyło ocenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, opracowanej w oparciu o przedstawioną przez skarżącego koncepcję inwestycji. Innymi słowy, rola organu uzgadniającego ogranicza się w istocie do oceny - w zakresie posiadanych uprawnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej - zgodności proponowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Skarżący uznał, że teren inwestycji - nieruchomość położona przy ul. [...], może mieć dostęp do drogi publicznej przez drogę krajową nr [...] (ul. [...]). Do tak przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego nie przychylił się organ uzgadniający z powodów wskazanych powyżej, które przez skład orzekający uznane zostały za prawidłowe. Dlatego - zdaniem Sądu - takiego działania organu nie sposób zakwalifikować jako niezapewnienie ochrony prawa własności skarżących poprzez uczynienie nieruchomości za bezwartościową. Nietrafny w ocenie Sądu jest również zarzut naruszenia oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, który dotyczy dopuszczalności wydania decyzji o podział nieruchomości z uwagi na zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten ani nie był stosowany przez organ uzgadniający, ani organ ten nie był zobligowany do jego zastosowania w postępowaniu uzgodnieniowym. Co więcej, GDDKiA słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie może podlegać jego ocenie prawidłowość podziału działki nr [...], jako działki macierzystej. Bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia mają natomiast załączone do skargi kopie: postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2016 r. nr [...] uzgadniającego przez projekt decyzji o warunkach zabudowy inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w celu realizacji inwestycji pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo-jezdne w miejscowości [...]". Sąd, z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż sprawa objęta skargą. Tym samym ocena innego postępowania bądź orzeczenia wydanego w innym postępowaniu, jak i ocena jego wpływu na zaskarżone postanowienie, nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Z tych względów, wobec nie stwierdzenia innych uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.