IV SA/Wa 1108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N." z siedzibą w K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 31 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia N. z siedzibą w m. P. do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. orzekł o zwolnieniu z zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne, obowiązującego na terenie obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. w km [...] + [...] w m. B., gm. P., i zezwolił na zlokalizowanie na tym obszarze hali o konstrukcji stalowej z przeznaczeniem do składowania odpadów komunalnych przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w B., przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji - wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym - złożyło Stowarzyszenie "N.". Organ odmawiając dopuszczenia wspomnianemu Stowarzyszeniu do udziału w postępowaniu wskazał, że wniosek jest bezprzedmiotowy, bowiem w sprawie zakończonej wspomnianą wyżej decyzją nie toczy się postępowanie odwoławcze. Organ stwierdził, iż organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu odwoławczym, o ile takie postępowanie jest prowadzone. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że poza sporem jest fakt, że Stowarzyszenie N. nie uczestniczyło w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. dotyczącym zwolnienia z zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne. Powyższe postępowanie zostało bowiem zakończone wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., a strony uczestniczące w postępowaniu nie złożyły odwołania od tej decyzji. Organ ocenił, iż wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym jest bezprzedmiotowy, ponieważ w stosunku do wspomnianej decyzji takie postępowanie nie zostało wszczęte. Organ nie podzielił zarzutu Stowarzyszenia 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1108/08 dotyczącego naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przepisów art. 7 k.p.a., 15 k.p.a. oraz 31 § 1 - 3 k.p.a. i stwierdził, że okoliczność, iż Stowarzyszenie nie było informowane o postępowaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie może być argumentem w sprawie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W ocenie organu istotne jest, że tego rodzaju postępowanie nie zostało uruchomione w sposób określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał także, że faktycznie w postępowaniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej naruszone zostały przepisy prawa procesowego w związku z nieterminowym rozpatrzeniem wniosku, jednak opisane naruszenie nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., skarżące Stowarzyszenie N. wniosło u uchylenie w całości powyższego postanowienia oraz uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, z jednoczesnym rozpoznaniem wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 - 3 k.p.a., podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz art. 74 Konstytucji RP - poprzez nieuwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony i nierozpoznania odwołania Stowarzyszenia od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podało, że z uwagi na brak wiedzy na temat prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne - nie mogło wziąć udziału w tym postępowaniu. Podniosło także, że materiały zgromadzone w związku z wniesionym odwołaniem Stowarzyszenia wskazują jednoznacznie, że organizacja ta jest szczególnie zainteresowana możliwością uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło również, że uzyskało wiedzę na temat prowadzonego postępowania administracyjnego dopiero po doręczeniu decyzji. Podniosło także, że władze publiczne nie udzieliły żadnego wsparcia obywatelom zamieszkałym w pobliżu miejsca, w którym mogą w przyszłości być sortowane odpady. Stowarzyszenie złożyło również wniosek o dopuszczenie do udziału Sygn. akt IV SA/Wa 1108/08 w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne, prowadzonego na wniosek "O." Sp. z o.o. lub innego podmiotu, dotyczącego nieruchomości położonej w K., gm. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Pismem z dnia [...] października 2008 r. uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik wskazał, że niezasadnie skarżący podnosi, iż nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu, bowiem postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] września 2005 r., i stosowe obwieszczenie zostało podane do publicznej wiadomości, a ponadto na dzień [...] stycznia 2007 r. została wyznaczona rozprawa administracyjna, otwarta dla społeczeństwa, natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest z dnia [...] sierpnia 2007 r. Uczestnik wskazał, iż stosowne obwieszczenia były zamieszczane przez organ administracji, natomiast skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu z własnej winy. Ponadto uczestnik stwierdził, że decyzja wydana przez organ I instancji w żadnym zakresie nie dotyczyła praw i obowiązków skarżącego Stowarzyszenia, w związku z czym brak spełnienia przesłanki określonej w art. 127 § 1 k.p.a. Uczestnik zarzucił również nieprawidłową reprezentację skarżącego w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu Sygn. akt IV SA/Wa 1108/08 faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, odmawiając Stowarzyszeniu N. dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Prezesa Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oparł się na twierdzeniu, iż wymienione postępowanie zostało zakończone, bowiem strony nie złożyły od decyzji odwołania w przewidzianym terminie. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że tego rodzaju argumentacja jest błędna i pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym. Opisana decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r. , a następnie doręczona stronie postępowania administracyjnego (uczestnikowi niniejszego postępowania) – P. Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 2007 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została prawidłowo pouczona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Strona miało zatem prawo wniesienia odwołania do dnia [...] sierpnia 2008 r. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a stosownie do art. 16 §1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Zasada pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 16 § 1) oznacza prawną dopuszczalność oceny trafności decyzji ostatecznych. Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w Sygn. akt IV SA/Wa 1108/08 przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Zakamycze 2005, Komentarz do art.16 kodeksu postępowania administracyjnego). Stwierdzić należy, iż decyzja jest ostateczna dopiero wówczas, gdy strona nie wniesie przewidzianego prawem środka zaskarżenia. Do tego też momentu trwa postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., toczyło się do dnia [...] sierpnia 2007 r. Tymczasem skarżące Stowarzyszenie N. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz odwołanie w piśmie, które zostało nadane drogą pocztową w dniu [...] sierpnia 2007 r., a wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2007 r. Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wpłynął zatem jeszcze w momencie, gdy postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. Z tego względu kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zawierają błędne uzasadnienie i podlegają uchyleniu. Należy bowiem podkreślić, iż organ podnosił, że postępowanie administracyjne zostało zakończone, a jak wykazano powyżej - tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Naruszone zostały zatem wymienione powyżej przepisy postępowania, a tego rodzaju naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zatem zobowiązany merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i zależności od podjętego rozstrzygnięcia orzec co do wniesionego odwołania. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o uwzględnienie powyższego wniosku i rozpoznania odwołania Stowarzyszenia podkreślić należy, że sąd administracyjny działa jako sąd kasacyjny kontrolując orzeczenia organów administracji pod względem ich zgodności z przepisami prawa, nie orzeka jednak merytorycznie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmie bowiem dopiero organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę. Z tych też względów Sąd nie rozpatrywał argumentów podniesionych w skardze, jak również przez uczestnika postępowania, odnoszących się do zasadności Sygn. akt IV SA/Wa 1108/08 dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż podniesiony przez Stowarzyszenie zarzut naruszenia przepisów Konstytucji może być ewentualnie przedmiotem kontroli dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Z kolei podniesiona przez uczestnika kwestia niewłaściwego podpisania skargi przez skarżącego została usunięta w toku postępowania sądowego, na etapie usuwania braków formalnych skargi (k. 37). Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a.