IV SA/Wa 1109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w L. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 354/13 przez Prezydenta Miasta W. 1. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, 2. stwierdza, iż niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta Miasta W. na rzecz P. z siedzibą w L. sumę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, 4. oddala w skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz P. z siedzibą w L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/ Wa 1109/16 UZASADNIENIE P.. z siedzibą w [...] w dniu [...] marca 2016r. wniosła za pośrednictwem Prezydenta W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 354/13. Skargę wniesiono po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku sądu. W skardze wniesiono o: 1. wymierzenie Prezydenta W. grzywny w maksymalnej wysokości 38.997,80 zł, 2. przyznanie od Prezydenta W. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, 3. orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącej do odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w kwocie 2.572.684 zł, 4. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 6. poinformowanie Prezesa Rady Ministrów oraz Wojewody [...] o istotnych naruszeniach prawa przez Prezydenta W. polegających na pozostawaniu w stanie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie wydaniu decyzji do której wydania organ został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 354/13. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że P. jest następcą prawnym F. S.A, w związku z zawarciem umów przelewu wierzytelności zawartych w dniu [...] i [...]października 2015 r. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z [...] marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], położoną w W. przy ulicy [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca spółka podniosła, że do dnia złożenia skargi Prezydenta W. nie rozpoznał wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania pomimo, że obowiązek został nałożony w prawomocnym wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Stanowisko organu nie uległo zmianie pomimo wezwania do wykonania wyroku i upływu ponad rocznego okresu od przekazania przez sąd organowi akt postępowania. W ocenie skarżącego bezczynność prezydenta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie istniały bowiem żadne przeszkody prawne uniemożliwiające organowi wykonanie wyroku. Pomimo tego Prezydenta W. nadal bez żadnej uzasadnionej przyczyny uchyla się od prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie. Skarżąca podkreśliła, że stosowana w takiej sytuacji grzywna ma mieć charakter represyjny i aby odniosła skutek musi być na organu odpowiednio dolegliwa. Wymierzenie grzywny w dolnych jej granicach nie odniesie żadnego skutku i nie zdyscyplinuje organu do wydania decyzji. Nie przyczyniła się do tego grzywna nałożona w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. w wysokości 1000 zł. W realiach niniejszej sprawy zdaniem skarżącej ochrona jej interesów wymaga zastosowania przez sąd środków prawnych dalej idących niż tylko grzywna. Dlatego jej zdaniem uzasadnione jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej również w maksymalnej wysokości. Z uwagi na to, że wyrok sądu jest ignorowany przez organ władzy publicznej, w ocenie skarżącej jedyną możliwością skutecznego zakończenia stanu naruszania przez organ prawnie chronionych interesów skarżącej jest skorzystanie przez sąd w tym postępowaniu z możliwości orzeczenia o istnieniu uprawnienia. Zarówno charakter sprawy i okoliczności faktyczne i prawne nie budzą żadnych wątpliwości co pozwala sądowi orzec o uprawnieniu do odszkodowania. Prawo spółki do odszkodowania znajduje bezpośrednie oparcie w artykule 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami przyznanie odszkodowania uwarunkowane jest istnieniem decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego użytkownika wieczystego działki, a także wydzieleniem na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Na wniosek poprzednika prawnego skarżącej Prezydenta W. wydał decyzję numer [...] z dnia [...] września 2009 r., w wyniku której nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] została podzielona i wydzielono między innymi działkę nr [...] pod drogę publiczną. W następstwie wydanej decyzji podziałowej poprzednik prawny spółki w dniu [...] marca 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o odszkodowaniu, który nie został do dnia dzisiejszego rozpoznany. W przypadku uznania przez sąd, że nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu skarżąca wniosła o orzeczenie o istnieniu uprawnienia do odszkodowania co do zasady. Skarżąca wskazała także, że w jej ocenie poinformowanie organu nadzoru to jest Prezesa Rady Ministrów i Wojewody [...] o zachowaniu Prezydenta W. w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest zasadne i konieczne. Wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Została wniesiona przez skarżącą po wypełnieniu formalnego wymogu określonego w art. 154 p.p.s.a. polegającego na uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Według § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5). Według § 6 przepisu grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przesłanką do zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi w tym przedmiocie, organ administracji nie wykonał wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a pozostawanie w bezczynności nie jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Niewykonanie wyroku sądu ma miejsce wówczas, gdy organ administracji w terminie określonym przez sąd w wyroku nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał czynności. Początek wyznaczonego przez sąd terminu to załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Stan ten zaistnieje, gdy w dalszym toku postępowania organ w istocie nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań sądu, wyrażonych w wyroku rozstrzygającym o dotychczasowym, nieprawidłowym prowadzeniu postępowania. W wyroku z dnia 21 listopada 2013 r sygn. akt I SAB/ Wa 354/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że Prezydenta W. jako organ właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej pozostawał bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez P. S.A. z dnia [...] marca 2011 roku o odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na skutek decyzji podziałowej numer [...], a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia przepisów prawa to jest art. 35 § 3, 36 § 1 kpa. Sąd wskazał, że po uchyleniu przez organ wyższego stopnia decyzji odmownej wydanej w tym postępowaniu, organ I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku i nie załatwił sprawy w terminie określonym w artykule 35 § 3 kpa oraz nie realizował obowiązków wynikających z art 36 § 1 kpa. Równolegle z toczącym się postępowaniem administracyjnym o odszkodowanie, w którym Prezydenta W. działał jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jednocześnie działając jako organ W. prowadził bezowocne negocjacje w/s. formy i warunków spłaty zobowiązania o odszkodowanie. Sąd wyraził pogląd, że prowadzonych po dniu [...] lipca 2012 r. negocjacji co do sposobu zapłaty odszkodowania nie można było potraktować jako kontynuacji negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 ugn. W odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. organ wyjaśnił, że decyzję w sprawie odszkodowania za grunty położone na terenie miasteczka [...] będą wydawane sukcesywnie począwszy od decyzji dotyczącej odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Tym samym organ w dalszym ciągu nie wskazał w sposób konkretny ani przewidywanego terminu załatwienia sprawy, ani istniejących obiektywnych przeszkód uniemożliwiających niezwłoczne jej rozstrzygnięcie, mimo że odpowiedzi udzielał po upływie terminu załatwienia sprawy zakreślonego przez sąd. Należy podkreślić, że odpis prawomocnego wyroku z 21 listopada 2013 r. wraz z aktami sprawy administracyjnej organ otrzymał w dniu 12 stycznia 2015 r. (k. 323 akt admin. tom 1/2). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ będący adresatem rozstrzygnięcia sądu z dnia 21 listopada 2013 roku nie wykonuje tego orzeczenia, mimo że od przekazania akt administracyjnych upłynęło ponad 14 m-cy. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ w dalszym ciągu nie prowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie. Brak podejmowanych działań pozostaje w jawnej sprzeczności z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu. Niewątpliwie też bezczynność organu nie jest wynikiem okoliczności niezależnych od Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę organ wyraził tożsame stanowisko jakie zawarł w piśmie kierowanym do strony jako odpowiedź na wezwanie do wykonania wyroku. Z analizy akt administracyjny wynika, że po przekazaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy jedynymi czynnościami w sprawie, które organ podjął były: zawiadomienie z dnia 11 marca 2015 r. o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. (k. 324 tom 1/2 akt admin.) oraz dwa wezwania do złożenia pełnomocnictwa do reprezentacji dla pełnomocników w związku z przekazywanymi organowi informacjami o zmianach podmiotowych po stronie wnioskodawcy (k. 328 i 406 tom 1/2 akt admin.). Podjęte czynności były wyłącznie czynnościami procesowymi. Wskazane zaś zawiadomienie o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie zakreślonym przez sąd, w ocenie sądu stanowi zarówno o rażącym naruszeniu obowiązków wynikających z art. 36 kpa, jak też o nierespektowaniu zaleceń sądu. Organ nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy, jak tez obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej jej rozstrzygnięcie. Z pewnością obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą rozstrzygnięcie sprawy nie mogło być zawarcie ugody administracyjnej pomiędzy stronami, od którego to warunku organ uzależnił zakończenie postępowania. Zasada ugodowego załatwienia sprawy dotyczy jedynie porozumień między stronami postępowania, nie zaś porozumienia między stronami, a organem prowadzącym postępowanie. W wyroku z dnia 21 listopada 2011 r. sąd przedstawił jasną ocenę, że prowadzone przez organ rozmowy dotyczące zasad i warunków odszkodowania toczą się równolegle wobec prowadzonego postępowania o ustalenie odszkodowania i nie usprawiedliwiają braku działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy i jej zakończenia. Rozmowy takie mogą być pomocne w toku postępowania, mogą przyczynić się do sprawności tego postępowania, jednak nie mogą zastąpić postępowania wyjaśniającego do którego organ jest zobowiązany, ani stanowić argumentu za przedłużaniem postępowania. Sposób postępowania prezentowany w toczącym się postępowaniu przez Prezydenta W. uzasadnia ocenę, że bezczynność organu trwająca 14 miesięcy ma charakter rażącego naruszenia zasad postępowania określonych w art. 35 i 36 kpa, a także rażącego naruszenia wskazań zawartych w prawomocnym orzeczeniu sądu. Sąd nie znajduje uzasadnienia dla stopniowania wagi spraw toczących się przed organem w przedmiocie odszkodowania w zbliżonych przecież stanach faktycznych i swobody decydowania, w której sprawie organ zechce podjąć czynności zmierzające do zakończenia sprawy. Zwłaszcza, że postępowania te są w toku od lat. Stwierdzenie bezczynności będącej wynikiem rażącego naruszenia prawa, uzasadnia wymierzenia organowi grzywny, jak też przyznanie skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oba środki mają charakter dyscyplinujący. Środki te mają zapobiec dalszemu unikaniu podjęcia rozstrzygnięcia, uświadamiając organowi nieopłacalność bezczynności. W ocenie sądu tak wymierzona grzywna, jak też suma pieniężna przyznana skarżącej jest adekwatna do stopnia i okresu pozostawania w bezczynności przez organ w wykonaniu wyroku. Jednocześnie oprócz okresu bezczynności uwzględnia także okoliczności, które sprawiały trudność w rozstrzygnięciu sprawy, a mianowicie niewątpliwie skomplikowany charakter sprawy i niejednoznaczny stan faktyczny i prawny. Sąd nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia o istnieniu uprawnienia do odszkodowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej, ani charakter sprawy, ani nieustalony stan faktyczny nie dawał podstawy do rozstrzygania o tej kwestii. W sprawie uprawnienie do odszkodowania pozostaje sporne, a uprawnionym do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest wyłącznie organ. W ocenie sądu brak było przesłanek do uwzględnienia żądania o poinformowaniu Prezesa Rady Ministrów oraz Wojewody o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu. Z tych względów skarga podlegała częściowemu oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.