IV SA/Wa 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 roku [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. W. 100 (sto) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości O., przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, iż przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta O. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości O., przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]), Naczelnik Wydziału Administracji Przestrzennej Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w O. wystąpił do zarządu ww. drogi z wnioskiem o uzgodnienie projektu tej decyzji. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., na mocy którego odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. M. W., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc iż zjazd z drogi nr [...] do działki nr [...] został ustalony w toku postępowania w przedmiocie podziału działki [...] obręb [...] przy ul. [...] i zatwierdzony decyzją Prezydenta miasta O. Ponadto w ocenie odwołującej się istnienie wjazdu do działki [...] od strony drogi krajowej nr [...] potwierdza również ukształtowanie struktury drogi poprzez charakterystyczne obniżenie krawężnika w miejscu zjazdu. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, gdyż uznał je za zasadne. Wskazał, iż podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Zgodnie z pkt 4 tiret 8 załącznika nr 1 do przedmiotowego projektu decyzji obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać poprzez cyt. "dojazd z ul. [...] istniejącym zjazdem indywidualnym". Zdaniem GDDKiA powyższe stwierdzenie jest nieprecyzyjne i sugeruje, iż działka nr [...] posiada bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (dokumentacja fotograficzna, projekt organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], wyciąg z ewidencji zjazdów - Banku Danych Drogowych), zjazd z drogi krajowej nr [...] posiada działka sąsiednia, tj. działka nr [...]. Organ wskazał, iż działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Przed podziałem obsługa komunikacyjna odbywała się poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej (ul. [...]). W związku z powyższym obsługa komunikacyjna terenu inwestycji może odbywać się poprzez ten istniejący zjazd z ul. [...], a dalej poprzez działkę [...]. Odnosząc się do zarzutów strony GDDKiA wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi krajowej nie posiada jednak decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscu wskazanym przez stronę. Powołany zjazd nie został też ujęty w ewidencji zjazdów - Banku Danych Drogowych, a także nie został ujęty w projekcie organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], Ponadto należy wskazać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r., [...], wyraźnie wskazał, iż cyt. "nie ma możliwości lokalizowania nowych zjazdów z drogi krajowej nr [...] do nowo wydzielonych działek [...] i [...]", a obsługa komunikacyjna nowo wydzielonych działek powinna się odbywać tak jak przed podziałem działki nr [...], czyli - jak organ podał wyżej - poprzez istniejący zjazd z ul. [...]. Podobnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ podniósł, iż obsługa komunikacyjna nowo wydzielonych działek ma być zapewniona wyłącznie poprzez ww. zjazd z ul. [...]. Odnosząc się do stwierdzenia strony, iż istnienie wjazdu do działki [...] od strony drogi krajowej nr [...] potwierdza ukształtowanie struktury drogi poprzez charakterystyczne obniżenie krawężnika w miejscu zjazdu, GDDKiA wyjaśnił iż obniżenie krawężnika jest częścią zjazdu do działki nr [...], zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...]. Na zakończenie GDDKiA wyjaśnił, iż jeżeli nowo opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy będzie zawierał ustalenie, że obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji ma zapewniać istniejący zjazd z ul. [...], zostanie uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art.7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika na jakiej podstawie faktycznej i prawnej GDDKiA oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ ograniczył się do stwierdzenia, iż akceptacja zjazdu w proponuje wersji nie jest możliwa, gdyż obowiązujące przepisy prawa zakazują lokalizowania zjazdów w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie skarżącej organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie lokalizacja przedmiotowego zjazdu we wnioskowanym miejscu rzeczywiście prowadziłaby do naruszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie uwzględnił również, iż istnieje szeroki zjazd z ul. [...] do działki sąsiedniej i może być wykorzystany jako zjazd do działki nr [...] co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna. Dodatkowo M. W. podniosła, iż odmowa wykonania zjazdu z drogi krajowej uniemożliwi faktycznie dojazd od utworzonej działki. Bez ustanowienia służebności drogi koniecznej nie jest możliwe przejeżdżanie skarżącej przez działkę [...]. Szerokość pasa za budynkiem znajdującym się na działkach [...] wynosi 3m, a zatem zorganizowanie dojścia i dojazdu z działki [...] na działkę [...] będzie niezgodne z par. 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Ponadto skarżąca ponownie podniosła, iż zjazd z drogi nr [...] do działki nr [...] został ustalony w toku postępowania w przedmiocie podziału działki [...] obręb [...] położonej w O. przy ul. [...] i zatwierdzony decyzją Prezydenta miasta O. Nie jest więc zrozumiałe dlaczego teraz GDDKiA odmawia uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż bezzasadny jest zarzut skargi, iż organ uzgodnieniowy w sposób niezrozumiały zmienił stanowisko w sprawie, albowiem zjazd z drogi krajowej do działki nr [...] został ustalony w toku postępowania w przedmiocie podziału działki [...] obręb [...] położonej w O. przy ul. [...] i zatwierdzony decyzją Prezydenta miasta O. Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika bowiem, iż GDDKiA Oddział w [...] opiniował pozytywnie wstępny podziału działki nr [...] z zachowaniem dotychczasowej dostępności komunikacyjnej tj. wyłącznie z ul. [...]. Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, iż mamy do czynienia z odrębnym postępowaniem wpadkowym, które toczy się jednak według ogólnych przepisów postępowania. Z treści art. 106 § 4 k.p.a. wynika, iż organ uzgadniający nie jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia wymaganego od tegoż organu. Zgodzić więc należy się ze stroną skarżącą, iż GDDKiA nie przeprowadził w sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu wyjaśnienie i ustalenie czy usytuowanie zjazdu w proponowanym miejscu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i w jakim zakresie. Ponadto strona skarżąca zwracała uwagę na możliwość wykorzystania istniejącego zjazdu do nieruchomości sąsiedniej nr [...]. Wobec powyższego uznać należy, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały przedwcześnie, a tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, GDDKIA naruszył także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a, zgodnie z którą "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż z zasady wyrażonej w art. 8 wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 wyraził pogląd, iż "spełnienie wynikające z art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody". W świetle powyższego stwierdzić należy, iż powołanie się przez organ odmawiający uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wyłącznie na treść § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - uznać należy za niedopuszczalne w świetle powołanej zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.