IV SA/Wa 1111/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Heleny C. (dalej skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., T., W., gmina R., w części dotyczącej dróg gminnych oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonych na terenie wsi T. - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Dnia [...] maja 2012 r. Starosta [...] wszczął na wniosek właścicieli gruntów postępowanie scaleniowe dla gruntów położonych we wsiach B., T.. W., gmina R. o łącznej powierzchni 1074,29 ha w celu stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych i racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz urządzenia funkcjonalnej sieci dróg dojazdowych, zapewniających dostęp każdej działce do drogi publicznej. W wyniku toczących się postępowań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., z uzasadnienia ktorej wynika, że po okazaniu projektu scalenia na gruncie, skarżąca złożyła zastrzeżenie do projektu scalenia gruntów, w którym nie wyraziła zgody na przebieg zaprojektowanych dróg gminnych oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiących część układu komunikacyjnego wsi T.. Złożone przez skarżącą zastrzeżenie było przedmiotem opiniowania (przy jej udziale) na posiedzeniu w dniu [...] października 2013 r. oraz w dniu [...] listopada 2014 r. Pismem dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., T. i W., gmina R. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest sprzeczna z prawem, została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Natomiast, zdaniem skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. była ostateczna i zobowiązywała Starostę do rozpatrzenia jej wcześniejszych zarzutów i argumentów. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca sprecyzowała swój wniosek w zakresie wskazania przesłanki tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie którego żąda wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., T. W., gmina R.. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., T., W., gmina R., w części dotyczącej dróg gminnych oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonych na terenie wsi T. Wojewoda [...] w uzasadnieniu do swojej decyzji wskazał m.in., że postępowanie scaleniowe gruntów- przeprowadza się w dialogu i partnerstwie uczestniczących w nim właścicieli gruntów dla ich dobra oraz poprawienia warunków życia i gospodarowania. Jednocześnie wskazał, że przesłanka wznowienia postępowania wymieniona przez skarżącą nie zachodzi w tej sprawie przez co brak jest podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym podtrzymała swoje zarzuty, dotyczące w szczególności braku zawiadomienia jej o podejmowanych w toku postępowania scaleniowego czynnościach oraz uniemożliwienia jej wypowiedzenia się na temat zasadności zaprojektowanych dróg gminnych oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w tym postępowaniu. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Wojewody [...]. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi wskazana przez skarżącą przyczyna wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy, zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Artykuł 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zabezpiecza realizację zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, a zapewniona w art. 10 k.p.a. zasada ta obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w każdym jego stadium, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że samo naruszenie przez organ przepisu art. 10 k.p.a. przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Do wzruszenia decyzji, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Wznowienie postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uzasadnione, w sytuacji gdy strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w całym postępowaniu administracyjnym lub w którymkolwiek z jego stadiów, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że na działce nr [...] nie ma i nie było nigdy żadnej drogi. Według skarżącej istniejące już drogi zapewniają dostateczna komunikację pomiędzy T. a H. Podkreśliła również, że nigdy nie zgadzała się na drogę w tej lokalizacji, a w konsekwencji, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się zaś do samej podstawy wznowieniowej wskazanej przez skarżącą, wypada wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Wobec tego należy stwierdzić, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przywołanej przesłanki uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem dwóch warunków, polegających nam tym, że strona nie uczestniczyła w działaniach organu ani biernie ani czynnie i że sytuacja taka nastąpiła bez winy strony. Artykuł 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 tegoż aktu prawnego, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania. Warunkiem koniecznym wznowienia postępowania na podstawie omawianej przesłanki jest stwierdzenie, że strona nie ponosi winy w tym, że nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie skarżąca powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa argumentuje, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu scaleniowym, gdyż organ nie dokonał szeregu obowiązków, w tym zawiadomienia jej o podejmowanych czynnościach scaleniowych. W tym zakresie Sąd podzielił ocenę organu, że nie sposób się z tym zgodzić. W aktach administracyjnych znajdują się dowody potwierdzające, że doszło do zachowania procedury zawiadamiania o czynnościach organu administracji oraz podjętych postanowieniach i decyzjach w postępowaniu scaleniowym w trybie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 178, poz. 1749) skarżąca brała czynny udział w postępowaniu scaleniowym na prawach uczestnika scalenia, o czym świadczą składane w dokumentach operatu scaleniowego jej podpisy, szerzej opisane w uzasadnieniu decyzji (s.6). Nietrafnie zatem podnosi skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, jak również w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., że nie była zawiadamiana o podejmowanych w toku postępowania scaleniowego czynnościach oraz uniemożliwiono jej wypowiedzenie się na temat zasadności zaprojektowanych dróg gminnych oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] w tym postępowaniu. Analiza akt administracyjnych, w tym materiałów postępowania scaleniowego w zakresie zastrzeżenia skarżącej złożonego do projektu scalenia gruntów, ujawnia, że stosownie do art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, projekt scalenia gruntów został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia, w tym także skarżącej. Opiniowanie zastrzeżenia skarżącej do projektu scalenia gruntów przez komisję pełniącą funkcje doradcze, odbywało się w jej obecności, zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Dla przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie ma znaczenia, że skarżąca ostatecznie odmówiła złożenia podpisu na protokole z rozpatrzenia tego zastrzeżenia. Skarżąca była zawiadamiana o terminie rozpatrywania zastrzeżeń, stawiła się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach, a to że komisja negatywnie rozpatrzyła jej zastrzeżenie i ona sama nie podpisała protokołu, nie mogą stanowić o tym, że zostało naruszone prawo do czynnego udziału strony na tym etapie postępowania. Również pełna ocena całego materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy Starosty [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] potwierdza, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu scaleniowym na prawach uczestnika scalenia, o czym świadczą składane w dokumentach operatu scaleniowego podpisy skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.