IV SA/Wa 1113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2018 r. sprzeciwu A.P. i P. P. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia działań naprawczych oddala sprzeciw Zaskarżonym aktem, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] lipca 2016 r., którą nakazano "podjęcie niezbędnych działań naprawczych dla inwestycji obejmującej budowę parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w konstrukcji drewnianej na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gm. C.", oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Osobami zobowiązanymi do podjęcia wskazanych działań byli p. A. i P. P., zwani dalej "Właścicielami". Organ odwoławczy rozpatrywał daną sprawę ponownie. Wydaną uprzednio decyzją - z [...] listopada 2016 r. - uchylono już orzeczenie z [...] lipca 2016 r. w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2017 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 405/17). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że "decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci artykułów 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a.". Jak w nim odnotowano "sposób sformułowania decyzji RDOŚ z dnia [...].07.2016 r. był dalece nieprecyzyjny i wielu miejscach nader ogólnikowy". Zatem "nie było (...) oczywiste jakiej treści ustalenia poczynił w istocie Organ I. instancji". Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że w toku postępowania prowadzonego w I. instancji "nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy na działce o nr. ew. [...] (...) występowało siedlisko przyrodnicze, stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 ([...]) i czy miało miejsce oddziaływanie na to siedlisko spornej inwestycji" oraz że "Organ I instancji nie przeprowadził oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonych przez biegłych opinii", a jedynie "ograniczył się (...) do zacytowania ich obszernych fragmentów". Jak stwierdził jednak Sąd: "Organ odwoławczy w sposób nieuprawiony uznał za niecelowe poczynienie szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, zaznaczając w odpowiedzi na skargę, że mogłaby zostać wydana decyzja na niekorzyść Inwestorów". W ocenie Sądu organ odwoławczy "w pierwszej kolejności zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a.", przy czym "wynik (...) ustaleń poczynionych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, pozwalałby dopiero na konkluzję, czy zachodziły przesłanki do zastosowania § 2 art. 138 k.p.a.". W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie aktu - po opisaniu przebiegu sprawy i zgromadzonych materiałów dowodowych oraz ich ocenie - organ skonstatował, że zrealizowana na danej działce zabudowa stanowi w istocie budynek rekreacji indywidualnej, nie zaś objęty zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno – budowlanej, parterowy budynek gospodarczy z poddaszem. Uprzednio na działce ew. nr [...], zwanej dalej "inwestycyjną", znajdowało się – zdaniem organu - chronione siedlisko przyrodnicze. Jego likwidację należy kwalifikować jako działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 także z uwagi na to, że może to stanowić niebezpieczny precedens, w kontekście możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości. Dany teren może też stanowić suboptymalne żerowisko dla gatunków objętych ochroną ptaków a więc mogło dojść do znaczącego oddziaływania na te gatunki. Organ wskazał także, że działania zakreślone decyzją organu I. instancji nie mogą być uznane za wystarczające. Konieczne jest zakreślenie obowiązków, prowadzących do przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji - wedle organu - w świetle sformułowanych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 405/17 wytycznych, zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W sprzeciwie do rozstrzygnięcia, wniesionym wobec treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - art. 33 ust. 1 w zw. z art. 37 ust 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto pominięcie rozpatrzenia kwestii zezwolenia o którym mowa w art. 34 tej ustawy, - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, gdy postępowanie dowodowe wymagało tylko uzupełnienia, dając podstawy do uchylenia decyzji i orzeczenia, co do istoty sprawy, - art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na: - dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej błędem w ustaleniu stanu faktycznego sprawy; - wydaniu decyzji bez wskazania konkretnej podstawy prawnej; - sporządzeniu uzasadnienia, niezgodnie z ustawowymi wymogami, - art. 12 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i uchylenie się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a.; mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozpatrzenie odwołania, zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a., doprowadziłoby do zakończenia postępowania administracyjnego, - art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności postępowania; zastosowano wybiórczo przepisy prawa materialnego - art. 33 ust. 1, w zw. z art. 37 ust 1 ustawy o ochronie przyrody - po realizacji obiektu budowlanego a nie na etapie jego planowania, gdzie inwestorzy mieliby możliwość stosowania się do wytycznych organów środowiskowych, Wedle skargi, konsekwencją wskazanych naruszeń był błąd w ustaleniach faktycznych. Polegał on na błędnym przyjęciu, jakoby przedmiotowa inwestycja: - stanowiła realizację budynku rekreacji indywidualnej, a nie zabudowy gospodarczej do obsługi pasieki, - doprowadziła do "fizycznego zniszczenia siedliska przyrodniczego - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (6520)"; tymczasem Skarżący nabyli działkę całkowicie ogrodzoną, kośną - bez występujących na niej łąk konietlicowych, - została wykonana nie zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych, a obiekt posiadał pomieszczenie sanitarne; tymczasem "pomieszczenie sanitarne" służy jako magazyn do przechowywania ramek pszczelich - zgodnie z opisem technicznym budynku, - dotyczyła terenu niezabudowanego, nieznajdującego się w bliskim sąsiedztwie istniejącej, zwartej zabudowy; tymczasem z wszystkich stron budynku większość działek jest zabudowana (w tym dużymi pensjonatami); wciąż powstają nowe; budynek znajduje się ponadto na działce, co do której uchwalony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący zabudowę mieszkaniową i usługową, - znacząco negatywnie oddziaływała na obszary ochrony Natura 2000, - miała się przyczyniać do fragmentacji płata siedliska przyrodniczego – łąkowego; tymczasem, jak wynika z inwentaryzacji przyrodniczej, na przedmiotowej działce nie występują siedliska przyrodnicze, - ograniczała naturalne dobowe przemieszczanie się zwierząt; tymczasem z inwentaryzacji przyrodniczej (mapy) wynika, że na przedmiotowej działce nie występują korytarze ekologiczne; potwierdza to fakt ogrodzenia działki od ponad trzydziestu lat, - wpisywała się w negatywny trend zabudowy cennych przyrodniczo terenów, powodując zabudowę rozproszoną; tymczasem chodzi o teren zabudowany, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniesiono także o: - dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: - odpisu zaświadczenia Kierownika Biura Powiatowego [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] lutego 2018 r., - protokołu oględzin z [...] września 2014 r., - pisma Skarżących z [...] stycznia 2018 r., - mapy, dotyczącej Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 [...], - protokołu oględzin z [...] czerwca 2016 r. na okoliczność ustalenia, że na działce inwestycyjnej nie występują i nie występowały siedliska przyrodnicze w postaci m.in. górskich łąk konietlicowych; wymagałyby one corocznego koszenia o określonych porach; uprawniałyby to Skarżących do pobierania stosownych dopłat rolnośrodowiskowych, - zwrócenie się do Kierownika Biura Powiatowego P. Oddziału Regionalnego ARiMR o informację, czy na działce inwestycyjnej były pobierane - w latach 2004 - 2014 - dopłaty rolnośrodowiskowe przez poprzednich jej właścicieli, w związku z występującymi na działce siedliskami ptaków, łąk (Skarżący nie mogą uzyskać takiej informacji). W uzasadnieniu skargi sformułowano argumenty przemawiające - zdaniem Właścicieli - za tezą, jakoby organ odwoławczy dokonał szeregu wadliwych ustaleń w sprawie - zarówno w kwestii rodzaju zrealizowanego obiektu jak i jego faktycznego oddziaływania, w tym w kontekście sytuacji faktycznej na działce inwestycyjnej przed zrealizowaniem budynku. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Sprzeciw został oddalony, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym kognicji Sądu, w ramach danego środka zaskarżenia. Instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wprowadzono ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), zwaną dalej "nowelą 2017". Sąd miał w pierwszym rzędzie na uwadze, że - modyfikując Kodeks wskazaną ustawą, w zakresie regulacji dotyczących wydawania decyzji o danym charakterze - prawodawca wprowadził istotną zmianę, zamieszczając m.in. w osobnym ustępie regułę, dotyczącą wyrażania ocen prawnych przez organ odwoławczy. Dodano mianowicie § 2a w brzmieniu: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.". Jednocześnie, zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając nowelą z 2017 roku także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym - na danym etapie - możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a w art. 138 K.p.a. Tego rodzaju zabieg (powtórzenie normy) uchybia wprawdzie regułom prawidłowej legislacji. Wypada go jednak odczytywać jako odzwierciedlenie szczególnego znaczenia, przywiązywanego przez prawodawcę do wskazanej zasady. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje reguła, że - w przypadku uwzględnienie skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O ile by hipotetycznie założyć, że ocenie sądu administracyjnego mają podlegać wszelkie aspekty sprawy, w tym prawidłowość zastosowania norm materialnych (sposób rozumienia, czy zasadność zastosowania), oznaczałoby to - wobec zasady związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), że - na etapie badania zasadności wydania decyzji kasatoryjnej - przesądzone mogłyby być kwestie materialnoprawne (jak to mogło mieć miejsce dotychczas), determinujące wynik sprawy. Orzeczenie wydane w tym przedmiocie, nota bene w składzie jednego sędziego (art. 64d w zw. z art. 16 § 2 ustawy), nie podlegałoby jednocześnie kontroli instancyjnej. Tego rodzaju rozwiązanie systemowe pozostawałoby także w oczywistej sprzeczności z regułami rangi konstytucyjnej (art. 175 ust. 1 i 176 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zamiaru jego wprowadzenia nawet nie sposób więc przypisać racjonalnemu prawodawcy. Nie tylko względy wykładni językowo-logicznej lecz także celowościowej i systemowej, przemawiają stąd za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych i faktycznych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia: - właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, - zasadności ich zastosowania, wobec przyjętego stanu faktycznego, z uwzględnieniem których, organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w myśl kryteriów, zakreślonych art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy (prawnych lub faktycznych) - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I. instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy. Nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem – np. w przedmiocie wydania decyzji o zobowiązaniu do podjęcia działań naprawczych. Poza oceną Sądu musi pozostać kwestia, czy przyjęcie przez prawodawcę tego rodzaju rozwiązań przyczyni się w każdym przypadku do przyspieszenia procedowania w sprawie indywidualnej. Niemniej - wobec wyżej wskazanych uwarunkowań - nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Uwzględniając zakreślone wcześniej ramy badania zasadności sprzeciwu, należy stwierdzić, że konstatacja organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. Przedmiotem danej sprawy jest nałożenie obowiązku podjęcia działań naprawczych, w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142, ze zm.), na działce inwestycyjnej. W świetle tego przepisu jest on nakładany gdy działania, mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, przewidzianego w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy, oceniając materiał dowodowy, skonstatował - czemu dał jednoznacznie wyraz w treści uzasadnienia - że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji naprawczej (ustalono zdarzenie w postaci działania bez wymaganego zezwolenia, czy innej decyzji, oraz wystąpienie stosownego skutku). Przy tym uznał, że niezbędne są środki dalej idące niż wynikało to z decyzji organu I. instancji - mianowicie przywrócenie stanu poprzedniego. W świetle wytycznych, sformułowanych w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 405/17, w takim przypadku - wobec treści art. 139 K.p.a. - zasadne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 138 § 2, w powiązaniu z treścią art. 138 §. 1 (możliwość orzeczenia merytorycznego), czy art. 12 § 1 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania), upatrywany w braku wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji kasatoryjnej, nie jest w sprawie uzasadniony. Odnosząc się natomiast do innych szczegółowych zarzutów skargi należy wskazać co następuje. Skarżący wadliwość kwestionowanej decyzji upatrują w istocie w błędnym - w ich ocenie - ustaleniu stanu faktycznego w sprawie (patrz zreferowana szczegółowo część wstępna skargi), czego następstwem miałoby być bezpodstawne zastosowania przepisów prawa materialnego. Ich zarzuty dotyczą zarówno zagadnienia legalności zrealizowanego budynku (jego faktycznej funkcji) jak i skutków zagospodarowania samej działki w kontekście ewentualnej likwidacji chronionego siedliska, oraz cech zagospodarowania terenów przyległych (czy są lub mają być -wobec postanowień planu miejscowego – zurbanizowane). Spór dotyczy także oceny, czy zrealizowane działania (jak wskazano ich zakres jest także sporny) wyczerpuje przesłanki dla wydania decyzji naprawczej, w kontekście ewentualnych skutków dla obszaru Natura 2000, oraz jaki miałby być zakres koniecznych działań naprawczych. Jak wskazano na wstępie zagadnienia te wykraczają poza zakres tej sprawy, gdzie przedmiotem oceny Sądu może być wyłącznie, czy - przy ustalonym przez organ stanie faktycznym, wobec wskazanych przezeń uwarunkowań prawnych - zachodziły przesłanki wydanie decyzji kasatoryjnej. W danym przypadku takowe wystąpiły. W tej sytuacji Sąd nie przeprowadzał dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów. Dotyczyły one bowiem aspektów sprawy w kontekście jej uwarunkowań faktycznych - jaki był rzeczywisty stan na działce inwestycyjnej. Jedynie na marginesie wypada wobec tego odnotować, że Sąd nie jest uprawniony do gromadzenia dodatkowych dowodów, np. w drodze wystąpienia o określoną informację do urzędu administracji publicznej. Wykraczałoby to poza granice postępowania dowodowego, zakreślone art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalne byłoby przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu, przedłużonego przez strony postępowania sądowego. Chybione są z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o brak prawidłowego uzasadnienia orzeczenia, czy przywołania podstawy prawnej orzekania. Z jego treści wynika jednoznacznie, jakie regulacje i stan faktyczny miał na uwadze organ, orzekający w danej sprawie. Czy jego wnioski i oceny były prawidłowe nie może być natomiast przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie - wobec wniesienia sprzeciwu Nie może być także oceniony przez Sąd zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. określających przesłanki wydania decyzji naprawczej. Jak bowiem wskazano wcześniej, kwestie te wykraczają poza ramy mniejszej sprawy. Wobec wskazanych uwarunkowań, zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.