IV SA/Wa 1113/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku J. C. (dalej: "skarżący" lub "inwestor") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego (w budowie) na cele mieszkalne wielorodzinne (do 6-ciu lokali mieszkalnych) na terenie działki nr [...], obręb [...] gm. [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Zastępca Wójta Gminy [...], działający z upoważnienia Wójta tej Gminy wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...], z wnioskiem z 13 listopada 2019 r. o uzgodnienie w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a." projektu decyzji dla tej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., znak [...], nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zaskarżył inwestor, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2019 r. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogi krajowej nr [...], przy czym znajduje się powyżej poziomu drogi, gdyż położony jest na skarpie, u podnóża której przebiega droga krajowa nr [...]. Droga krajowa nr [...] biegnie z północy na południe łącząc m.in. takie miasta jak [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Na omawianym odcinku zakwalifikowana została do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, skomunikowana jest z drogą publiczną przez zjazd z drogi gminnej, zlokalizowany bezpośrednio przy skrzyżowaniu drogi gminnej z drogą krajową w km 38 + 211 tej drogi, w ten sposób że znajduje się on w pasie drogi krajowej nr [...]. W przedłożonym przez Wójta Gminy [...] projekcie decyzji o warunkach zabudowy pkt 2 ppkt d) tiret ósmy stanowi, że cyt. "dostęp do drogi publicznej - zapewniony, przedmiotowy teren jest częścią dz. nr [...], która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej krajowej, dz. nr [...]". Organ zauważył, że jak wynika z mapy ewidencyjnej oraz ortofotomapy, istniejący zjazd znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej, a nie drogi gminnej. Zatem za stan techniczny zjazdu do działki nr [...], w tym przypadku odpowiada, jak wynika z akt sprawy, inwestor będący współwłaścicielem tej działki. Ukształtowanie i zagospodarowanie tego terenu takie jak: chodnik dla ruchu pieszych biegnący pomiędzy tym zjazdem a drogą krajową, wylot ulicy po przeciwnej stronie drogi krajowej, łuk drogi krajowej powodujący ograniczoną widoczność, różnice poziomów przedmiotowej inwestycji i drogi oraz ostry kąt pomiędzy stycznymi drogi krajowej i dojazdu z inwestycji - stwarzają wiele utrudnień dla kierowcy zjeżdżającego z drogi i wjeżdżającego na nią w tym miejscu. Zdaniem organu, ww. zjazd, który miałby zapewnić skomunikowanie przedmiotowej działki, znajduje się w złym stanie technicznym, zaś w jego nawierzchni znajdują się duże ubytki, w których tworzą się zastoiska wodne. Dlatego zjazd ten w obecnym stanie nie gwarantuje wykonywania prawidłowych i bezpiecznych manewrów związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową. Jest oczywiste, że przy tak złym stanie technicznym zjazdu, kierowca wykonując manewry będzie zwracał większą uwagę na nawierzchnię, celem omijania "dziur" i ubytków niż na sytuację na drodze, wszelkie manewry będzie wykonywał wolniej, a tym samym dłużej będzie fizycznie blokował drogę zakłócając jej płynność i narażając się zderzenia boczne. W przypadku spadku temperatury zamarznięta w zastoiskach woda może powodować poślizg pojazdu. Tym samym zjazd ten nie pozwala na bezpieczne włączenie ruchu generowanego przez planowaną inwestycję do drogi krajowej. W ocenie Generalnego Dyrektora, ażeby przedmiotowy zjazd zapewniał bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, jego nawierzchnia powinna być ulepszona, wyrównana i odpowiednio ukształtowana w profilu podłużnym i przekroju poprzecznym. W obecnym stanie faktycznym nie można uznać, że zjazd ten spełnia wymogi § 79 pkt 4 ppkt a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm., dalej: "rozporządzenie"), które stanowią, że nawierzchnia jezdni na zjeździe indywidualnym na terenie zabudowy powinna być twarda ulepszona. Zjazd ten nie spełnia też wymogu § 79 pkt 2 ww. rozporządzenia. Skomunikowanie inwestycji przez zjazd, który nie spełnia podstawowych warunków technicznych, będzie stwarzało zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z uwagi na powyższe zarządca drogi nie może przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na omawianej drodze krajowej oraz udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Skargę na postanowienie z [...] marca 2020 r. wniósł J. C., w której zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w zakresie ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego, a w konsekwencji zebranie i rozpatrzenie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą konkretną zmianą sposobu użytkowania; - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p.") poprzez uznanie, że zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na cele mieszkalne wielorodzinne (do 6. lokali mieszkalnych) skutkuje powstaniem ruchu drogowego (ponad już istniejący ruch drogowy), który musiałby być włączony do drogi publicznej, w wyniku czego może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy w wyniku realizacji inwestycji nie powstanie zwiększony ruch drogowy; - § 79 pkt 2 i 4 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich zastosowanie, podczas gdy zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się jedynie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu użytkowania obiektu usługowego na obiekt mieszkaniowy sześciolokalowy. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17 – publik. CBOSA). Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego." (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy uzgodnienie były kwestie bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej (droga krajowa nr [...] – droga klasy GP). W ocenie organ odwoławczego, zły stan techniczny zjazdu z działki nr [...] na drogę krajową nr [...] uniemożliwi obsługę inwestycji, a za stan techniczny tego zjazdu jest odpowiedzialny skarżący (będący współwłaścicielem działki nr [...]). Uzasadniając odmowę uzgodnienia projektu decyzji organ stwierdził, że działka, na której planowana jest zmiana sposobu użytkowania jest skomunikowana z drogą publiczną przez zjazd z drogi gminnej, zlokalizowany bezpośrednio przy skrzyżowaniu drogi gminnej z drogą krajową w km 38+211 tej drogi, w ten sposób że znajduje się on w pasie drogi krajowej nr [...]. Następnie organ wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] przewidziany jest bezpośrednio z działki nr [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że jak wynika z mapy ewidencyjnej oraz ortofotomapy, istniejący zjazd znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej, a nie drogi gminnej, zatem za zjazd do działki nr [...] odpowiada inwestor będący współwłaścicielem. Przyjęte przez organ ustalenia nie są jednoznaczne i częściowo wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ twierdzi, że działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną przez zjazd z drogi gminnej, z drugiej zaś strony organ twierdzi, że istniejący zjazd należy do skarżącego i znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej. W istocie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z tej przyczyny, że zły stan techniczny zjazdu, za który odpowiada skarżący, będący inwestorem zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tymczasem, co do zasady, podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może być zły stan techniczny istniejącego zjazdu, tylko to, czy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie narusza zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zły stan techniczny zjazdu drogowego (obiektu budowlanego) powodujący zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym (zob. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W tej sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy to na działce skarżącego znajduje się bezpośredni zjazd na drogę krajową i z uwagi na to, że ten właśnie zjazd jest w złym stanie technicznym organ odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy to zjazd z gminnej drogi dojazdowej jest w złym stanie technicznym, a to przez ten zjazd ma być obsługiwana w praktyce inwestycja (zmiana sposobu użytkowania obiektu usługowego na obiekt mieszkaniowy sześciolokalowy) i z tej przyczyny organ odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] września 2001 r. skarżący uzyskał zgodę na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na terenie działki nr [...] w m. [...] według lokalizacji szczegółowej oraz rozwiązań technicznych, określonych w załączonym projekcie. Z stanowiącego załącznik do decyzji z [...] września 2001 r., projektu budowlanego komunikacji dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] wynika zaś, że celem opracowania jest umożliwienie dojazdu do projektowanego domu do drogi gminnej (działka nr [...]). Przyjęto, że dojazd do drogi gminnej będzie miał szerokość 4,00 m przy wlocie do drogi gminnej nr [...] skos 1:1 o wym. 2 x 2 m, konstrukcja nawierzchni POL-BRUK. Do tego projektu załączono rysunki, m.in. rysunek włączenia zjazdu do drogi gminnej nr [...]. Natomiast z decyzji z [...] stycznia 2002 r. Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych o odmowie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] wynika, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi krajowej poprzez zjazd z tej drogi, usytuowany w miejscu włączenia drogi gminnej (działka nr [...]) do drogi krajowej nr [...]. Sam skarżący twierdzi, że jego zjazd dochodzi do drogi gminnej, a w złym stanie technicznym jest zjazd z drogi gminnej na drogę krajową. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, ze znajdujących się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej oraz ortofotomapy nie wynika jednoznacznie, że istniejący zjazd znajduje się w pasie drogi krajowej, a nie drogi gminnej. Zgromadzona dokumentacja wskazuje, że zjazd z działki inwestora następuje na gminną drogę dojazdową, a nie bezpośrednio na drogę krajową. W takiej sytuacji obarczanie skarżącego negatywnymi konsekwencjami złego stanu technicznego istniejącego zjazdu z drogi gminnej, byłoby zbyt daleko idące. Nie można także pominąć, na co zwraca uwagę skarżący, że przedmiotem uzgodnienia jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego na cele mieszkalne wielorodzinne (do 6 odrębnych lokali mieszkalnych). Nieruchomość objęta wnioskiem o warunki zabudowy jest obecnie użytkowana, w tym budynek usługowy. W takich okolicznościach sprawy organ powinien dokonać ustaleń faktycznych, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu w istocie wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu drogowego w taki sposób, że stanowić to będzie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z charakteru wnioskowanej inwestycji nie można było wywodzić automatycznie, że jej realizacja zmieni obsługę komunikacyjną danej nieruchomości. Nie można bowiem pominąć, że to obiekty usługowe z reguły wiążą się z większym natężeniem ruchu niż kilkulokalowe obiekty mieszkaniowe. W rozpoznawanej sprawie takie ustalenia nie zostały dokonane, podczas gdy okoliczność wpływu planowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na ruch drogowy wymagała wyjaśnienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ uzgadniający weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i jednoznacznie ustali stan faktyczny sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546).