IV SA/Wa 1116/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. M. (zwanej dalej "skarżącą") od decyzji wydanej z up. Zarządu [...] W. z dnia [...] września 2011 r. odmawiającej uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane po ustaleniu przez organ następującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent W. ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] i cz. [...] i [...] obr. [...] w [...] w W. We wniosku z dnia 7 czerwca 2012 r. B. M. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu mimo że jest właścicielem lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. w W., do którego przynależy udział we współużytkowaniu wieczystym działki gruntu oznaczonego nr. [...] od 10 grudnia 2010 r., co zostało udokumentowane aktem notarialnym z dnia 23 września 2010 r. oraz odpisami z ksiąg wieczystych. Działka ta sąsiaduje z działką na której ma być prowadzona inwestycja. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 20102 r. wznowiono postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Zarząd [...] W. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. uznając, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony. W uzasadnieniu organ wywodził, że stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy była m. in. spółdzielnia, która sprawuje zarząd również w zakresie lokali wyodrębnionych, co do których ustanowiono odrębną własność lokali. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podniosła, że nie można uznać aby Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], której jest członkiem, reprezentowała jej interesy w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) i ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) i na tej podstawie czyniąc rozważania na temat wzajemnych zależności jakie powstają pomiędzy spółdzielnią mieszkaniową a współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym posadowiony jest lokal stanowiący odrębną od gruntu nieruchomość, SKO doszło do przekonania, że w przypadku braku stosowania przepisów o wspólnocie, zarządzanie nieruchomością wspólną sprawowane jest przez spółdzielnię, którą reprezentuje zarząd, również w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie posiada legitymacji prawnej w sprawie, ponieważ członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają przymiotu stron, nie mają interesu prawnego, nie mogą występować z wnioskami o wydanie decyzji. Nie mają także indywidualnego interesu prawnego, gdyż brak jest bezpośredniego wpływu sprawy na jej sferę prawną, co nie pozwala na uznanie takiej osoby za stronę postępowania. B. M. w skardze na decyzję SKO w W. z [...] lutego 2012 r. wniosła o przywrócenie terminu do jej wniesienia a następnie o jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnie jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, co skutkuje tym, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca reprezentowana byłą przez Zarząd Spółdzielni. Skarżąca podniosła, że zarząd powierzony, który mogłaby wykonywać spółdzielnia dotyczy wyłącznie czynności zwykłego zarządu - a czynności w postępowaniu administracyjnym takimi nie były. Skarżąca podniosła, że ani ona ani właściciele innych lokali nie upoważnili spółdzielni do podejmowania czynności przekraczającej zwykły zarząd, co więcej spółdzielnia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji poinformowała organ, iż posiada jedynie prawo do podejmowania czynności zwykłego zarządu. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie została naruszona zasada ochrony własności zagwarantowana Konstytucją RP. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że nie wykazała indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Wskazała, że z przepisów art. 10 i art. 40 K.p.a. wynika, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia kręgu osób, będących stronami postępowania. Zatem w rozpatrywanej sprawie to SKO miało obowiązek wykazać, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a nie twierdzić, że go nie wykazała. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są zawsze właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przyległych do nieruchomości dla której ustalane są warunki zabudowy. Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym działek o nr. ew. [...] i [...], graniczących z działką dla której ustalane są warunki zabudowy, zatem jej zdaniem, niewątpliwie ma prawo do udziału w tym postępowaniu. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Lokalizacja inwestycji powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, co powinno skutkować uznaniem skarżącej za stronę tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, z powodu wniesienia skargi po terminie. Natomiast w sytuacji przywrócenia przez sąd terminu do wniesienia skargi, zwróciło się z wnioskiem o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując skargę według wskazanych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydana w wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżącej. Jako podstawę wznowienia strona skarżąca wskazała art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. twierdząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w wyniku którego przy spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Przepisy o wznowieniu postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, konieczne jest ścisłe przestrzeganie ustanowionych w tym zakresie norm i wynikających z nich etapów postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie art. 149 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania w drodze decyzji. Stosownie do powołanej normy prawnej postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei zasadą, wynikającą z art. 151 K.p.a. jest, iż dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. a prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i weryfikacji istnienia jednej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 i art. 145a K.p.a., organ administracji może wydać jedną z decyzji, o których mowa w tym przepisie. Taką podstawą w niniejszej sprawie były art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. czyli okoliczność, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kwestia zaistnienia tej przesłanki podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, co wynika z art. 151 §1 K.p.a. Na tym etapie postępowania organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zwykłym i czy został pozbawiony bez swej winy możliwości udziału w sprawie. Ostatecznie w zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ może wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli dojdzie do wniosku, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony (art. 151 §1 pkt 1 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze wraz z garażem podziemnym przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] i cz. [...] i [...] obr. [...] w [...] w W. stwierdzając, że B. M. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ wskazał, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, zatem w postępowaniu administracyjnym członków spółdzielni reprezentuje zarząd. Zdaniem organu skarżąca jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej [...], była przez nią reprezentowana w postępowaniu, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu fakt, że skarżąca jest członkiem spółdzielni nie oznacza, że nie należy brać pod uwagę tego, że jest również a może przede wszystkim, właścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, współużytkownikiem wieczystym działki na której posadowiony jest budynek z jej lokalem, że działka ta sąsiaduje z działką na której planowana jest inwestycja a w części inwestycja ma być prowadzona na tej działce, którą to okoliczność skarżąca podnosiła w skardze. Z każdym bowiem z tych praw związane są określone uprawnienia i każde z nich powodują inne skutki w sferze jej praw podmiotowych. Jako współużytkownik wieczysty ułamkowego udziału w gruncie i właściciel lokalu skarżąca, zgodnie z umową o jej ustanowieniu, powierzyła sprawowanie zarządu nieruchomością Spółdzielni [...], na mocy art. 18 ust.1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. D.U.z 2000 r, Nr 80, poz.903 ze zm) w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. D.U. z 2003 r., Nr. 119, poz.1116). Sprawowanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną nie jest jednak równoznaczne z prawem do podejmowania przez nią za właścicieli wszystkich możliwych czynności prawnych. Zarząd ten uprawnia Spółdzielnię do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną, bez potrzeby uzyskiwania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności ale wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z 13 listopada 2012 r.ll OPS 2/12 trafnie wskazał organ, że zarząd powierzony o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zarządem powstałym ex lege i nie zachodzi potrzeba zawierania dodatkowej umowy w tym przedmiocie (por. NSA w uchwale (7) z 13 listopada 2012 r.ll OPS 2/12). Jednakże konstrukcja zarządu w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest sprecyzowana w taki sposób aby na podstawie tych uregulowań było możliwe ustalenie zakresu sprawowania przez spółdzielnię powierzonego zarządu. Sformułowanie "zarząd powierzony" świadczy raczej o tym, że jest on pochodną uprawnień jakie przysługują zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej, która co do zasady powstaje z mocy art. 6 ustawy o własności lokali. Prowadzi to do wniosku, że uprawnienia te nie mogą być szersze niż te przysługujące Wspólnocie. Ustawodawca ani w ustawie o własności lokali ani w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazał szczegółowych uprawnień jakie przysługują wspólnocie (a tym samym wykonującej z mocy prawa zarząd spółdzielni). Dlatego powstaje pytanie czy zarząd obejmuje tylko czynności zwykłego zarządu czy też te które je przekraczają . Zasadne jest zatem odesłanie do ogólnych norm prawa cywilnego dotyczących współwłasności a przede wszystkim do orzecznictwa z którego wynika, że zwykły zarząd nieruchomością wspólną, co do zasady obejmuje różnego rodzaju działania współwłaścicieli dotyczące przedmiotu wspólnego prawa a które to działania są konieczne dla jego zachowania, należytego i bieżącego gospodarowania rzeczą. Chodzi o sprawy bieżące, zwykłe związane z eksploatacją rzeczy i jej utrzymaniem. Do tego rodzaju czynności nie potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, co wynika z art. 201 kc. Podobne uregulowanie zawiera art. 22 ustawy o własności lokali. Czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd są natomiast pozostałe czynności a w szczególności dotyczące rozporządzenia nieruchomością wspólną i jej obciążaniem remonty, przebudowy itp. (por. art. 22 pkt.3 ustawy o własności lokali). W tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa, wykonując zarząd powierzony nieruchomością na której wyodrębniono lokale będące własnością innych osób , aby móc skutecznie te osoby reprezentować musiałby wykazać, że łączy ją dodatkowa umowa o powierzenie zarządu przekraczającego zwykły zarząd, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Organ administracji rozpoznając sprawę nie wyjaśnił należycie tej kwestii, gdyż uznał, że z samego faktu sprawowania zarządu powierzonego wynika prawo Spółdzielni do podejmowania wszelkiego rodzaju czynności, również w imieniu osób które dysponują prawem odrębnej własności lokalu. Zakres sprawowania przez spółdzielnię powierzonego zarządu wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania celem ustalenia czy spółdzielnia wykonuje tylko zarząd powierzony z mocy prawa czy też z innej umowy zawartej z członkami wspólnoty, bo tylko w sytuacji gdyby taka umowa została zawarta możnaby mówić o skutecznym reprezentowaniu właścicieli lokali wyodrębnionych przez Spółdzielnię. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a przede wszystkim orzecznictwa sądów administracyjnych przeważający jest pogląd, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest w świetle art. 27 ust 2 zd. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawniona z mocy prawa do reprezentowania właścicieli lokali w sprawie o ograniczenie praw do nieruchomości wspólnej, jako czynności przekraczającej zwykły zarząd (wyrok NSA z 16 marca 2012 r I OSK 2174/11 Lex nr 1145089, WSA IV SA/WA 1174/11 z 19 stycznia 2012 r.). Nie można więc, bez dokładnych ustaleń stanu faktycznego sprawy t.j. ustalenia czy istnieją inne akty (umowy) mogące powierzać zarząd nieruchomościami wspólnymi innym podmiotom niż spółdzielnia, odmawiać właścicielowi wyodrębnionego lokalu i współużytkownikowi wieczystemu określonych działek m w tym tej na której ma być w części posadowiona inwestycja, statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomości, może mieć również swój własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Jeżeli członek spółdzielni wykaże swój własny, zindywidualizowany interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. Przy czym Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze, aby interes prawny wynikał z samego faktu bycia właścicielem i współużytkownikiem wieczystym określonych nieruchomości, (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r II OSK 729/09 Lex nr 597816). W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszyły art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, kierujący sią wyżej wskazanymi kryteriami, w sposób należyty i wyczerpujący przeprowadzi postępowanie celem ustalenia w pierwszej kolejności czy spółdzielnia mogła reprezentować właściciela odrębnej własności lokalu i udziału w gruncie a jeżeli tak, to czy skarżąca mogła mimo to, być stroną postępowania administracyjnego. Będzie to wymagało ustalenia przez organ czy skarżąca wykazała swój indywidualny interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu na prawach strony.