IV SA/Wa 1118/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych I. stwierdza nieważność paragrafu [...] ustęp [...] załącznika do zarządzenia Nr [...] z dnia (...) listopada 2005 r.; II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w zakresie orzeczonym jak w punkcie I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej "S." Sp. z o.o. w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. wydanym wraz z załącznikiem Prezydent Miasta P, - na podstawie art. 7 ustęp 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - zwanej dalej: u.c.p.g. (Dz.U. nr 132, poz. 622, ze zm.) - określił wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i/lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W § [...] ust. [...] ww załącznika zarządzono, iż przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i/lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych winien złożyć wraz z wnioskiem o zezwolenie, zobowiązanie, iż odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości oraz zbierane i transportowane z terenu Miasta P., będą kierowane do sortowni odpadów znajdującej się na terenie Miasta P., chyba że nastąpi odmowa przyjęcia tego rodzaju odpadów wydana przez zarządzającego tą instalacją. "S." Sp. z o.o. w W. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie powyższego zarządzenia w części dotyczącej § [...] ust. [...] załącznika. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3a pkt 2 i art. 9 ust. 4 u.p.c.g., poprzez bezprawne ograniczenie wskazanych miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz podniosła niezgodność zaskarżonej części zarządzenia z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006r, nr 5, poz. 33), które stanowi, iż "określenie wymagań następuje w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz, że wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o przedmiotowe zezwolenie powinno określać się w sposób [...] niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Ustęp załącznika do zarządzenia takiej treści - zdaniem skarżącej - dyskryminuje więc przedsiębiorcę, w związku z wyłączeniem możliwości przekazania odpadów do innych miejsc niż wskazana sortowania odpadów znajdująca się na terenie miasta P. Według skarżącej miejsca, do których odpady mają być przekazywane winny wynikać z wojewódzkiego planu zagospodarowania odpadów, a więc ich wybór powinien zostać pozostawiony przedsiębiorcy. Na taką interpretację wskazuje również zapis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628, ze zm.). Ponadto ustawa o u.c.p.g. wyraźnie mówi o "miejscach odzysku" a nie "miejscu", co już wskazuje na obowiązek określenia, co najmniej dwóch takich miejsc. Prezydent Miasta P. - w odpowiedzi na skargę - stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącej. Podniósł, iż zapis § [...] ust. [...] załącznika do zarządzenia jest zgodny z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U. nr 62, poz. 628, ze zm.), stanowiącym iż odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, zaś odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Następnie art. 3a pkt ustawy z dnia 3 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622, ze zm.) potwierdza konieczność zawarcia w ogłaszanych przez prezydenta wymaganiach dla przedsiębiorców zapisu określającego miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mogą być przekazywane. Wskazane w zarządzeniu miejsca to sortowania na terenie miasta P., jak również kompostowania na terenie G. Wymienione instalacje są ujęte zarówno w planie gospodarki odpadami dla województwa (...), jak również dla miasta P. Nadto organ uważa, iż przytoczony przez skarżącą art. 9 ust. 4 ustawy o odpadach nie ma żadnego związku z opisywaną sprawą. Tak samo zarzut ograniczenia wolności działalności gospodarczej jest bezzasadny, albowiem wydane zarządzenie w jednolity sposób traktuje wszystkich przedsiębiorców, stawiając im te same wymagania, co oznacza iż zapis cytowanego przez skarżącą rozporządzenia (o określeniu warunków w sposób niedyskryminujący i nieograniczający konkurencji) został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej § [...] ust. [...] załącznika narusza prawo, co uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Na wstępie należy zauważyć, iż skarżący - będący przedsiębiorcą, w zakres którego działalności gospodarczej wchodzi gospodarowanie odpadami, posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta P. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zarządzenia (w dniu wydawania zarządzenia: Dz.U. z 1996r., nr 132, poz. 622, ze zm.; obecnie tekst jednolity: Dz. u. z 2005r., nr 236, poz. 2008, ze zm.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie m. in.: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Wójt, burmistrz iub prezydent miasta - na zasadzie art. 7 ust. 3 a pkt 1 i 2 ustawy o u.c.p.g. - określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanego przepisu, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Z brzmienia art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o u.c.p.g. wynika, iż prezydent miasta (jak w sprawie) określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 artykułu 7 ustawy o u.c.p.g., dodatkowo, a zatem tylko w przypadku gdy zezwolenie miałoby dotyczyć odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, czyni to z uwzględnieniem miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Postawiona teza znajduje również oparcie m. in. w art. 9 ust. 1 a pkt 5 i ust. 1aa ustawy o u.c.p.g. stanowiącym, iż zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać dodatkowo m. in. miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami, zaś zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać stacje zlewne. Tymczasem § [...] załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2005r., Nr [...] mówi, iż przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i/iub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych winien złożyć wraz z wnioskiem o zezwolenie, zobowiązanie, iż odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości oraz zbierane i transportowane z terenu Miasta P., będą kierowane do sortowni odpadów znajdującej się na terenie Miasta P., chyba że nastąpi odmowa przyjęcia tego rodzaju odpadów wydana przez zarządzającego tą instalacją. Zatem - wbrew przedstawionej (obowiązującej) regulacji prawnej - wskazuje wymagania dotyczące miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych obejmujące swoim zakresem zarówno przedsiębiorcę ubiegającego się o oba rodzaje zezwoleń, jak i przedsiębiorcę ubiegającego się, o jedno z nich, na co wskazuje spójnik J/lub". W ocenie Sądu organ powinien rozróżnić te wymagania, jako że zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać stacje zlewne. Następnie wymagania dotyczące zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinny uwzględniać miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Zgodnie z pkt 3.2 Planu Gospodarki Odpadami w Województwie [...] na lata 2004 -2011 (w wersji ogólnodostępnej na stronie internetowej www.[...].pl) podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych są: * 2 obiekty realizujące kompleksową gospodarkę odpadami komunalnymi w województwie [...], tj. Zakład Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych (ZUSOK) w W. i Zakład Utylizacji Odpadów Komunalnych (ZUOK) w K. koło P., * oprócz ww obiektów kompleksowej gospodarki odpadami w województwie [...] funkcjonuje: 10 sortowni (których wykaz przedstawiono w tabeli 1.6. załącznika 1 do Planu), 5 kompostowni (których wykaz przedstawiono w tabeli 1.7. załącznika 1 do Planu), jedna instalacja do termicznego przekształcania odpadów w ZUSOK w [...] oraz 134 składowisk odpadów komunalnych (których zestawienie przedstawiono w tabeli 1.8. załącznika 1 do Planu.). Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o u.c.p.g. - powinien we wniosku udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.) oraz w art. 7 ust. 3 niniejszej ustawy, co jednoznacznie wskazuje, iż narzucenie przez organ w zarządzeniu konkretnego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest niezgodne z prawem. W świetle cytowanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, należy wywieść tezę, iż organ nie ma uprawnienia do wskazywania przedsiębiorcy ubiegającemu się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w sytuacji gdy to sam przedsiębiorca we wniosku o zezwolenie jest obowiązany udokumentować gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego ww wymagania i wykazanego w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami. Należy odmówić słuszności twierdzeniom organu, jakoby przepis art. 9 ust. 4 wyżej powoływanej ustawy o odpadach, "nie miał żadnego związku z opisaną sprawą", a zasadnym było powoływanie się na art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy i określenie miejsca składowania odpadów stosownie do jego brzmienia. Wszędzie gdzie w ustawie o u.c.p.g. mówi się o miejscach odzysku i unieszkodliwiania odpadów wskazuje się - wbrew twierdzeniom organu - na art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, stanowiący iż niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia (ust. 3), ewentualnie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze województwa innego niż wymienione w ust. 3, jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub unieszkodliwiania, spełniającej wymagania jak wyżej lub miejsca przeznaczonego do tego samego odzysku jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa (ust. 4). Zarzut skarżącej odnośnie naruszenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia należało uznać za nietrafny, albowiem rozporządzenie to weszło w życie po upływie 14 dni od 12 stycznia 2006r., będącego dniem jego ogłoszenia, czyli w dniu wydawania przez Prezydenta Miasta P. zarządzenia, tj. [...] listopada 2005r. nie obowiązywało. Niemniej jednak organ administracji samorządowej nie może, wbrew przepisom, podejmować działań zmierzających do uprzywilejowania wybranych przedsiębiorców, szkodzących konkurencji. Zawsze winien w tym względzie kierować się przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (przy czy nie w tym postępowaniu Sądowi jest oceniać, czy przedstawionym działaniem przeciwdziała rozwojowi wolnej konkurencji w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na swoim terenie). W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego postanowiono w pkt III - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).