IV SA/Wa 1119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. P. w S., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. J. w D., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. N. w D., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. J. w B., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. J. w Z. i Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. M. w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości rolnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. P. w S., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. J. w D., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. N. w D., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. J. w B., Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. J. w Z. i Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. M. w W. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. ([...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1 i 2 oraz art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażaleń Rzymsko-Katolickich Parafii: p.w. P. w S., p.w. [...] J. w D., p.w. [...] M. w W, p.w. [...] J. w Z. oraz p.w. N. w D. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości rolnej na rzecz wymienionych skarżących oraz na rzecz Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. [...]. J. w B. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda [...] zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w W. o wyrażenie zgody na przekazanie wymienionym parafiom nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stanowiącej działkę [...] o pow. 66,09 ha w powołaniu na art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29, poz. 154 ze zm.). Postanowieniem z [...] marca 2012r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił wyrażenia zgody na przekazanie tej nieruchomości powołując, że w pierwszej kolejności ma obowiązek przeznaczyć ją do sprzedaży. Ponadto nieruchomość ta była objęta wieloletnią umową dzierżawy. Umowa ta co prawda wygasła, ale grunt nadal pozostaje we władaniu byłego dzierżawcy. Od niekorzystnego dla byłego dzierżawcy wyroku Sądu Apelacyjnego w W. została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Parafie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji wniosły zażalenia, których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uwzględnił podkreślając, że Agencja samodzielnie decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i wyrażenie zgody na przekazanie nieruchomości nieodpłatnie nie jest obligatoryjne. Podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania danej nieruchomości Agencja zobowiązana jest kierować się dbałością zarówno o interes Skarbu Państwa, jak i realizację zadań wynikających z polityki państwa w zakresie tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych. Skargi o jednobrzmiącej treści na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosło sześć Rzymsko-Katolickich Parafii - p.w. P. w S., p.w. [...] J. w D., p.w. [...] M. w W., p.w. [...] J. w Z., p.w. N. w D. oraz p.w. [...] J. w B. Sąd w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził ich połączenie w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia albowiem mogły być objęte jedną skargą. Skargi wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga kasacyjna wniesiona do Sądu Najwyższego w sprawie sądowej z udziałem byłego dzierżawcy spornej działki nie blokuje możliwości dysponowania nią przez Agencję. Dalej podnosi się, iż składając zażalenie parafie podnosiły, iż nie tylko ta działka została "uwolniona" od dzierżawy. Działka ta stanowi niewielki odsetek tych gruntów i do sprzedaży okolicznym rolnikom mogłyby zostać przeznaczone inne nieruchomości. Przekazanie działki [...] parafiom nie wpłynie w istotny sposób na możliwość nabycia gruntów rolnych przez zainteresowanych rolników. Minister podtrzymując stanowisko Prezesa Agencji pominął fakt, że nieobligatoryjnie nie oznacza według własnego upodobania. Interesy Państwa są wielorakie, a przekazywanie gruntów osobom prawnym Kościoła katolickiego jest realizacją polityki państwa. Postanowienie zostało poparte "skromnym" uzasadnieniem. Nie została zachowana zasada przekonywania, która nakłada na organ obowiązek wytłumaczenia stronie dlaczego została podjęta taka, a nie inna decyzja. Skargi podkreślają, że wyrażenie zgody przez Agencję nie może wynikać z własnego upodobania podejmującego rozstrzygnięcie. Stanowisko w przedmiocie zgody musi opierać się na określonym stanie prawnym i nie może wynikać z "własnego zdania" podejmującego rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących zgoda polega na stwierdzeniu spełnienia wymagań wynikających z obowiązującego prawa. To decyzją Wojewody grunty są przekazywane parafiom, a Wojewoda stwierdził, że parafie zgodnie z obowiązującym prawem mają uprawnienia do otrzymania gruntów. Wszystkie te warunki zostały spełnione. Grunty są nieruchomością rolną i nie są związane umowami z osobami trzecimi. Ponownie zostały przywołane argumenty zawarte w zażaleniach i podkreślono, że możliwość uzyskiwania dochodów przez parafie odciążyłoby budżet państwa od wydatków związanych utrzymanie oraz konserwację zabytków, które znajdują się na terenie parafii. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem organ uchybił przepisom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Norma prawa materialnego, która znajduje zastosowanie w sprawie tj. przepis art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29, poz. 154 ze zm.) stanowi: Ust. 1. Osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. Ust. 2. Wielkość przekazanej nieruchomości rolnej, wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością wnioskodawcy, nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) gospodarstw rolnych parafii - 15 ha, 2) gospodarstw rolnych diecezji - 50 ha, 3) gospodarstw rolnych seminariów duchownych, diecezjalnych i zakonnych - 50 ha, 4) gospodarstw rolnych domów zgromadzeń zakonnych - 5 ha, chyba że domy te prowadzą działalność, o której mowa w art. 20 i 39; w tych przypadkach mogą być przekazane nieruchomości rolne o powierzchni do 50 ha. Ust. 3. Przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Jednocześnie inny akt prawa reguluje zasady i tryb działania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stanowi o tym ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 231, poz. 1382 ze zm.). W art. 24 tej ustawy wskazano kryteria oraz zasady gospodarowania przez Agencję mieniem będącym w jej zarządzie. Niewątpliwie w pierwszej kolejności Agencja winna dążyć do sprzedaży mienia w całości lub w części na zasadach określonych w ustawie. Analiza dalszych norm tego przepisu wskazuje, że różnoraki sposób gospodarowania tym mieniem nie obejmuje możliwości przekazania nieodpłatnie gruntów rolnych kościelnym podmiotom. Oznacza to, że przepis art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest normą szczególną, która zezwala w ramach zakreślonych tą ustawą na przekazanie gruntów rolnych pozostających w zarządzie Agencji osobom prawnym Kościoła Katolickiego. Kompetencja w tego rodzaju sprawach należy do Wojewody, który przez podjęciem decyzji musi uzyskać zgodę Prezesa Agencji. W ocenie Sądu przewidziany w art. 70a ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej tryb uzyskania zgody należy traktować jako współdziałanie organu w rozumieniu art. 106 kpa. Przy czym zajęcie stanowiska – w celu wydania decyzji pozytywnej przez Wojewodę – oznacza wyłącznie wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji. Postanowienie o odmowie wyrażenia zgody wyłącza możliwość wydania decyzji o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości podmiotowi ubiegającemu się o prawo własności. Dalej analizując przywołane przepisy Sąd stwierdza, że wymagane przez ustawę z dnia 17 maja 1989r. kryteria zostały spełnione przez skarżących, czego nie kwestionuje Minister w zaskarżonym postanowieniu. Mianowicie parafie terytorialnie znajdują się na Ziemiach Zachodnich, obszar nieruchomości łącznie z dotychczas będącymi we własności nie przekroczyłby dopuszczonych przez ustawę norm powierzchniowych. Jednocześnie wypełnienie tych wymogów nie oznacza automatycznie, że osoba prawna Kościoła Katolickiego uzyska nieodpłatnie wnioskowaną nieruchomość. Musi bowiem zostać wydane przez Prezesa Agencji postanowienie wyrażające zgodę na nieodpłatne przejęcie. Jednocześnie w tym zakresie przepis nie przewiduje żadnych kryteriów, którymi winien kierować się Prezes Agencji. Taka konstrukcja przepisów w ocenie Sądu wskazuje na uznaniowy charakter postanowienia wydawanego przez Prezesa Agencji. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania postanowienia spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 § 3 k.p.a., a wręcz przeciwnie. Nakłada na organ obowiązek szczególnie wnikliwego i wszechstronnego przeanalizowania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zgodnie z § 3 komentowanej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a, na co zwróciły uwagę skarżące parafie. Zasada ta zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nie wskazują jasnych kryteriów, którymi winien kierować się organ. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (tak: J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, co następuje. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister przytoczył w jednym akapicie przepis kompetencyjny, z którego wynika, że Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia rolnego Skarbu Państwa i wywiódł z tej normy wniosek, iż Agencja samodzielnie podejmuje decyzje odnośnie nieruchomości wchodzącej w jej zasób. W następnym zaś fragmencie swoich wywodów organ zawarł generalne reguły, którymi Prezes Agencji kieruje się przy prowadzeniu gospodarki mieniem, będącym w tych zasobach. Zaskarżone postanowienie nie spełnia określonej przesłanki formalnej, jaką powinno spełniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie zawiera bowiem – jak już wyżej wskazano - uzasadnienia odpowiadającego wymogom przytoczonego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. Norma ta stanowi, że uzasadnienie faktyczne winno zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Chodzi o fakty mające znaczenie w punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w sprawie. Dalej uzasadnienie musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej. W niniejszej sprawie organ nawet nie przytoczył zastosowanych przepisów, a już tym bardziej nie przeanalizował ich charakteru oraz wzajemnej relacji. Nie ustalił jakimi kryteriami kierował się przy rozstrzyganiu, jaki charakter należy nadać normie art. 70a ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście brzmienia art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i sposobów gospodarowania mieniem, jakie przewiduje ten ostatni przepis. Skoro przywołał generalną dyrektywę, że Agencja ma obowiązek kierować się dbałością o interes Skarbu Państwa oraz realizować zadania wynikające z polityki państwa winien dokładnie rozważyć konkretny stan faktyczny, zwłaszcza w kontekście jednego z zarzutów zażalenia, że okoliczni rolnicy są zainteresowani innymi nieruchomościami, o mniejszym areale. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a poprzestanie na ogólnikach w sposób oczywisty prowadzą do wniosku, że przepis art.107 § 3 kpa został naruszony. Wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył także inny przepis postępowania - art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, Minister miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy w sposób pełny, aby następnie dokonać analizy przepisów mających zastosowanie w taki sposób, aby bezspornie nie doszło do naruszenia zasady przestrzegania przez organy administracji obowiązującego prawa. Skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w stosunku do każdego ze skarżących.