IV SA/Wa 1122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - IV SA/Wa 1122/08 Uzasadnienie W dniu [...] sierpnia 2002 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek B. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki) w G. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że powyższym orzeczeniem odebrano jej poprzedniczce prawnej H. P. prawo własności części nieruchomości. Ustalono w nim bowiem powierzchnię gospodarstwa jako 4,7734 ha, natomiast wydany przez Powiatową Komisję Ziemską w G. akt nadania z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...] określił powierzchnię gospodarstwa na 6 ha. W ocenie wnioskodawczyni brak było podstawy prawnej do zmiany aktu nadania decyzją, której przedmiotem miało być wykonanie tego aktu w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki), zmiana ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a wykonanie orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. stanowiło przestępstwo. Przedmiotowe orzeczenie jest więc dotknięte wadami nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 157 § 1 i 2 k. p. a. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr Br [...] z dnia [...] listopada 1965 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że - poza dołączonymi do wniosku kopiami aktu nadania z dnia [...] grudnia 1954 r. i przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. - organ nie dysponuje żadnymi dokumentami w sprawie nadania na rzecz H. P. gospodarstwa rolnego w G. W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody [...] wnioskodawczyni wskazała, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie wyjaśnił całego materiału dowodowego (naruszenie art. 7 k. p. a., art. 8 k. p. a. i art. 77 § 1 k. p. a.), uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji (naruszenie IV SA/Wa 1122/08 art. 10 § 1 k. p. a.) oraz w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dowodów, na których się oparł i nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji (naruszenie art. 107 § 3 k. p. a.). Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki) jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] listopada 1965 r. wydane zostało na podstawie nadal obowiązującego dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340 ze zm.). Zgodnie z art. 6 tego dekretu orzeczenie o wykonaniu aktu nadania wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 17 pkt 1 k. p. a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, a zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. 0 administracji rządowej w województwie (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ocenie organu brak jest przepisów szczególnych wskazujących wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, stąd organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest samorządowe kolegium odwoławcze. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. zarzuciła naruszenie art. 17 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a., art. 105 § 1 k. p. a. i art. 65 § 1 k. p. a. polegające na uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzeniu postępowania przy jednoczesnym zaniechaniu przez organ przekazania sprawy do rozpoznania właściwemu organowi. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż wątpliwości budzi, czy obecnie - po umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji - Minister Rolnictwa i IV SA/Wa 1122/08 Rozwoju Wsi jest władny do wydania postanowienia o przekazaniu sprawy właściwemu organowi. W skardze wskazano również, że brak wydania postanowienia o przekazaniu sprawy organowi właściwemu uniemożliwia skuteczną obronę przed argumentami podniesionymi przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, gdyż stanowią one uzasadnienie przekazania sprawy do rozpoznania właściwemu organowi i są jedynie wtórnym uzasadnieniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. W związku z tym skarżąca podniosła, iż nawet jeśli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyda obecnie postanowienie w trybie art. 65 § 1 k. p. a., a skarżąca je zaskarży i w toku postępowania odwoławczego zostanie stwierdzone, że skarżąca miała rację, to i tak sprawa ta zostanie ostatecznie zakończona decyzją o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 19 k. p. a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną, obejmując również nadzwyczajne tryby postępowania, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaniechanie przez organ tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do nieważności wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k. p. a.). Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, w tym przypadku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k. p. a. określa się organ wyższego stopnia. IV SA/Wa 1122/08 Kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. zostało wydane na podstawie art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy ustalił organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia, co było przyczyną uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 6 dekretu orzeczenie o wykonaniu aktu nadania wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 17 pkt 1 k. p. a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, którym jest m. in. starosta, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 ze zm.), wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Brak jest przepisów szczególnych wskazujących wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, stąd organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest samorządowe kolegium odwoławcze. Skarżąca w skardze nie zakwestionowała prawidłowości ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia jej wniosku. Chociaż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd nie jest związany zarzutami skargi, to należy zaakcentować, że skoncentrowały się one wokół kwestii, że organ odwoławczy jednocześnie z wydaniem decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k. p. a. powinien wydać postanowienie o przekazaniu sprawy organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k. p. a. Art. 138 k. p. a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie, a zatem nie może zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w treści powołanego artykułu. IV SA/Wa 1122/08 Art. 138 k. p. a. przewiduje możliwość utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a.), wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a.), a także umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a.). Powołany przez organ odwoławczy jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Treść tego przepisu, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, umorzenia postępowania pierwszej instancji oraz przekazania sprawy organowi właściwemu. Takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie przewiduje bowiem art. 138 § 1 k. p. a. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...], który odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. Po stwierdzeniu, że Wojewoda [...] nie był organem w sprawie właściwym, organ naczelny zasadnie uchylił decyzję i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. Natomiast przekazanie podania właściwemu organowi w oparciu o art. 65 k.p.a. jest czynnością techniczną, której wykonanie będzie możliwe po skutecznym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wydanej w sprawie przez organ niewłaściwy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł, jak w sentencji.