IV SA/Wa 1123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 lipca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. sp. z o.o. komandytowa z siedzibą w S., dalej jako "Spółka" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r., [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnych na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy wskazał, że ww. działka znajduje się na terenie historycznego założenia urbanistycznego A. (obecnie: A.) wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Planowane prace mają polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem podziemnym. Obiekt ma być na planie odwróconej litery "C", z dziedzińcem otwartym w stronę ul. [...]. Ma posiadać 4 kondygnacje naziemne i 1 kondygnację podziemną. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji ma wynosić do 34%. Szerokość elewacji frontowej ma wynosić do 38 m. Wysokość ma wynosić do 12 m (liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do przedmiotowego budynku). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] wpłynie negatywnie na wartości wpisanego do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego A. w R., poprzez zaburzenie układu historycznych podziałów funkcjonalnych, terenu położonego na zapleczu historycznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Obszar ten w czasie projektowania i budowania założenia urbanistycznego nie został przeznaczony pod zabudowę mieszkalną o dużych gabarytach i jako teren wolny od zabudowy zarośnięty częściowo roślinnością wysoką, zachowany został do czasów współczesnych. Ponadto wskazano, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji do 34% oraz szerokości elewacji frontowej (od strony ul. [...]) do 38m, doprowadzi do diametralnej zmiany historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej tej części założenia urbanistycznego A. wraz ze zmianą sposobu zagospodarowania parceli, tj. działki nr ewid. [...]. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem oceny organów ochrony zabytków jest przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawierający konkretne parametry planowanej inwestycji, a nie koncepcja załączona do wniosku o wydanie tej decyzji. Zatem, organ drugiej instancji nie posiada kompetencji do wypowiadania się w sprawie rzutu planowanego budynku, który będzie przedmiotem późniejszej oceny na etapie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Organ administracji publicznej wyjaśnił także, że prawidłowość uzgodnienia przez [...] Konserwatora Zabytków projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w pobliżu działki nr ewid. [...], tj. na działkach nr ewid.: [...] i [...], nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, ich budowa nie implikuje konieczności degradacji zabytkowego obszaru poprzez budowę ocenianego w niniejszym postępowaniu budynku przy ul. [...]. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: a. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak pełnego i merytorycznego odniesienia się do twierdzeń składnych w toku postępowania przez Skarżącego dotyczących sąsiednich budynków, a dokładnie ich rozmiaru i kształtu, które są identyczne lub znacznie zbliżone do budynku, który Skarżący zamierza wybudować w ramach planowanej inwestycji i błędne przyjęcie przez Organ, że wybudowanie budynku "wpłynie negatywnie na wartości wpisanego do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego A."; b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie oględzin, które pozwoliłyby na prawidłową ocenę sąsiednich budynków, a dokładnie ich rozmiaru i kształtu, które są identyczne lub znacznie zbliżone do budynku, który Skarżący zamierza wybudować w ramach planowanej inwestycji i błędne przyjęcie przez Organ, że wybudowanie budynku "wpłynie negatywnie na wartości wpisanego do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego A."; c. art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do dowodów złożonych przez Skarżącego do akt postępowania tj. zdjęcia dokumentującego zabudowę na sąsiednich działkach (tj. sąsiadujących budynków, a dokładnie ich rozmiaru oraz kształtu, który jest identyczny lub znacznie zbliżony do budynku, który Skarżący zamierza wybudować w ramach planowanej inwestycji) oraz pisma z B. W. z dnia [...] lipca 2018 r. gdzie wyraźne wskazano, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu S. (w oparciu, o który została opracowana Koncepcja Architektoniczna oraz wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy); d. art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia bez jego obligatoryjnego elementu tj. daty; e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy Postanowienia organu I Instancji, podczas gdy na skutek zażalenia Skarżącego Organ winien zaskarżone postanowienie uchylić i orzec co do istoty sprawy, względnie sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia Organowi I Instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 6 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wybudowanie, w ramach planowanej inwestycji, przez Skarżącego budynku "wpłynie negatywnie na wartości wpisanego do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego A. ", podczas gdy rozmiar i kształt planowanego budynku są identyczne lub znacznie zbliżone do budynków znajdujących się na obszarze historycznego założenia urbanistycznego A. (obecnie A.). Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że budynek, który zamierza wybudować w ramach planowanej inwestycji posiada 4 kondygnacje i jest budynkiem niskim (zgodnie z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, a zatem wysokość (do 12m) jest niższa od wysokości Budynków Zabytkowych (15 m); w odległości kolejno 350 i 400 metrów (licząc dłuższą trasę chodnikową) od Budynków Zabytkowych budynek mieszkalny wielorodzinny (działka nr [...], [...]- widoczne na załączniku nr 1 zażalenia na Postanowienie I Instancji) w kształcie podwójnej litery C, który jest 5-cio kondygnacyjny oraz ma powierzchnię większą od Budynku, który strona skarżąca zamierza wybudować w ramach planowanej inwestycji); w odległości kolejno 120 metrów, 200 metrów i 300 metrów (działki nr [...], ul. [...]) od Budynków Zabytkowych znajdują się budynki w kształcie litery C oraz górnej części litery M, a zatem budynki o kształcie identycznym lub znacznie zbliżonym do kształtu Budynku, który strona skarżąca zamierza wybudować w ramach planowanej inwestycji. Strona skarżąca zarzuciła, że organy administracji publicznej nie dokonały oględzin oraz oceny sąsiadujących budynków. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1032 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji należy uznać za przedwczesne, bowiem nie zostało ono wyjaśnione w sposób przekonywujący i budzący zaufanie do organów Państwa. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdego rozstrzygnięcia jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie rozstrzygnięcia organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Co miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do istotnych okoliczności podniesionych w zażaleniu i wskazanych na mapach dołączonych do niego. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że powyższym obowiązkom w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że budowa spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wpłynie negatywnie na wartości wpisanego do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego A. w R., poprzez zaburzenie układu historycznych podziałów funkcjonalnych, terenu położonego na zapleczu historycznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Poza tym Minister podniósł, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji do 34% oraz szerokości elewacji frontowej (od strony ul. [...]) do 38m, doprowadzi do diametralnej zmiany historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej tej części założenia urbanistycznego A. wraz ze zmianą sposobu zagospodarowania parceli, tj. działki nr ewid. [...]. Należy wskazać, że organ odwoławczy powołując się na powyższe parametry w żaden sposób nie odniósł się do wielkości obiektów budowalnych usytułowanych obok planowanej nieruchomości. Bez odwołania się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących w obszarze analizowanym, w szczególności budynków sąsiadujących, nie można przyjąć, że ww. stanowisko organu odwoławczego zostało rzetelnie ustalone. W tym zakresie należy uznać za zasadne zarzuty skargi, w których Spółka wskazywała na brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim w zakresie nie odniesienia się przez Ministra do pozostałej zabudowy znajdującej się na terenie historycznego założenia urbanistycznego A. w R.. Bez ustalenia tych kwestii nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, a ogólne wywody Ministra, należy uznać za niewystarczające do przyjęcia prawidłowości zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ także nie wyjaśnił w jaki sposób nowa inwestycja doprowadzi do zaburzenia układu historycznych podziałów funkcjonalnych, w sytuacji gdy – jak wskazała Skarżąca – na terenie objętym ochroną konserwatorską znajduje się inny budynek wielorodzinny. Bez odwołania się do rodzajów funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanych, nie jest możliwa weryfikacja tego rodzaju twierdzeń Ministra. Należy też zwrócić uwagę, co jest istotne w sprawie, że decyzja odmowna musi być należycie uzasadniona, tak, aby nie można było jej postawić zarzutu dowolności. W ocenie Sądu, z uwagi na ogólne odniesienie się do przedmiotu sporu, tego rodzaju zarzut zaskarżonej decyzji należałoby przypisać. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy nie został poddany szczegółowej analizie. Poza tym z jego treści nie wynika na jakiej podstawie Minister doszedł do wniosku – chroniąc układ historyczny obszaru - że parametry i kształt projektowanej inwestycji będą niezgodne z istniejącą zabudową na analizowanym terenie. Brak jest w uzasadnieniu odniesienia się do konkretnych okoliczności, które by wskazywały na niedopuszczalność nowej zabudowy we wnioskowanym kształcie, uwzględniając pozostałą zabudowę na terenie objętym ochroną konserwatorską. W konsekwencji uprzednich rozważań, należy stwierdzić, że organ nie ustalił faktów istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i w sposób ogólnikowy i nieprzekonywujący odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym Minister nie odniósł się do okoliczności podniesionych w zażaleniu, co również stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zatem powinien odnieść się do zarzutów zażalenia (uwzględniając jego załączniki), jak i do parametrów, funkcji zabudowy znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym przede wszystkim na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Uzasadnienie decyzji powinna spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut skargi, wskazujący na brak daty na zaskarżonym akcie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego na zaskarżonej decyzji widnieje data jego wydania [...] marca 2019 r. (datownik). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Zasądzony w punkcie drugim wyroku zwrot niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmuje zwrot wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata ustalone w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.