IV SA/Wa 1124/19

Dnia 3 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ II instancji") z [...] marca 2019 r., którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z [...] października 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy [...] w W. Stan sprawy przedstawia się następująco: Układ urbanistyczny i zespół budowlany O. został ujęty [...] lipca 2012 r. w gminnej ewidencji zabytków Miasta W.. Działka nr ewid. [...] obręb [...] przy [...] w W. zlokalizowana jest w granicach określonych w karcie adresowej gminnej ewidencji zabytków. Dla nieruchomości nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek przy [...] powstał w latach [...]. W dniu 10 maja 2017 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy [...] w W. W ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie istniejącej północno-zachodniej linii zabudowy sąsiedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] (ul. [...]), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,47 do 0,69, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki winna zawierać się w przedziale od 25,60 m do 37,50 m, wysokość elewacji frontowej, mierzona od strony frontu działki winna zawierać się w przedziale od 25,60 m do 37,50 m, wysokość elewacji frontowej, mierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym - 21,00 m, dach płaski o maksymalnym nachyleniu technologicznym do 10%, liczba kondygnacji podziemnych nowej zabudowy - 1; minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 12,9% działki budowlanej. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. 15 stycznia 2018 r. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń konserwatorskich dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zjazdem na teren inwestycji oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie [...] na działce nr [...] przy [...] w W. W dniu [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zalecenia konserwatorskie w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zjazdem na teren inwestycji oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie [...], w których poinformował, że wstępnie akceptuje przedstawioną koncepcję budowlaną – lokalizację, gabaryty i formę architektoniczną budynku, którą można uznać za dopuszczalną na terenie objętym wnioskiem pod względem konserwatorskim. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym. B. sp. z o.o. wniosła zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] września 2018 r. uchylił postanowienie z [...] lipca 2018 r. w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków winien jednoznacznie ustalić, czy budynek biurowy nr [...], którego przebudowa stanowi przedmiot postępowania, jest obiektem historycznym i czy jego lokalizacja stanowi relikt sposobu zagospodarowania wewnątrz kwartału zabudowy w części chronionego obszaru O.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Zdaniem organu I instancji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy objęty przekształceniami budynek położony przy [...] jest obiektem historycznym, pochodzącym z czasu budowy osiedla - niemniej jednak swoimi gabarytami (II kondygnacje), powierzchnią zabudowy, horyzontalnym układem w sposób oczywisty wpisuje się w urbanistyczną ideę projektantów jako budynek niskokubaturowy, pawilonowy, pełniący funkcje pomocnicze w funkcjonowaniu o. Założenie to w żaden sposób nie będzie dotyczyć projektowanego IV i VI kondygnacyjnego budynku, który funkcjonalnie i wizualnie będzie konkurował z zabytkową zabudową i nieodwracalnie zaburzy wzajemne - założone przez projektantów M. - relacje przestrzenne tej części o. B. sp. z o.o. wniósł zażalenie na postawienie z [...] października 2018 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków z [...] października 2018 r. Minister stanął na stanowisku, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do radykalnej zmiany sposobu zagospodarowania ujętego w gminnej ewidencji zabytków układu urbanistycznego O,. Budowa w centrum kwartału budynku o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,47 do 0,69; szerokości elewacji frontowej w przedziale od 25,60 m do 37,50 m i wysokość elewacji frontowej przy dachu płaskim w przedziale od 25,60 m do 37,50 m (tj. od 4 do 6 kondygnacji) wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne pomiędzy istniejącą tam zabudową historyczną i zmieni bezpowrotnie chroniony na terenie zabytkowego układu urbanistycznego historyczny podział funkcjonalny poszczególnych parceli. W analizowanej części o., jedynie przyuliczny, historyczny blok zabudowy posiada wysokość 7 kondygnacji. Natomiast obiekty budowlane, które wzniesiono w czasie budowy osiedla w latach [...], położone na zapleczu tego wysokiego budynku, posiadają wysokość do 4 kondygnacji. Historyczna zabudowa o,, poza przyulicznym, 7 kondygnacyjnym budynkiem wielorodzinnym, była nie wyższa niż 4 kondygnacje. Dwukondygnacyjny budynek przy [...], położony w centrum kwartału zabudowy mieszkalno- usługowej, można uznać za relikt sposobu kształtowania przestrzeni pomiędzy budynkami. Choć jako obiekt budowlany nie przedstawia wartości zabytkowych, to jednak dopuszczalne jest zastosowanie w jego wypadku określenia "historyczny". Odnosząc się do zaleceń konserwatorskich wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] lutego 2018 r. Minister wskazał, że zgodnie z ich treścią, miały one charakter "wstępnej akceptacji". Podstawową rolą administracji konserwatorskiej jest realizacja konstytucyjnego obowiązku państwa jakim jest strzeżenie dziedzictwa narodowego. To sprawia, że jeżeli wydane zalecenia godzą w dobro zabytku, a także gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej, organ nie jest związany wydanymi zaleceniami konserwatorskimi. B. sp. z o.o. wniosła skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2019 r., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia wyrażające się brakiem rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ utrzymując w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w aspekcie oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, mając na względzie, że budynek przy [...] nie jest obiektem historycznym, a skarżący wystąpił wcześniej w trybie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o zalecenia konserwatorskie, w których [...] WKZ zaakceptował koncepcję budowlaną, lokalizację i gabaryty planowanego budynku oraz przedstawioną formę architektoniczną. Konserwator sformułował zatem zakres dopuszczalnych zmian w taki sposób, aby nie została zagrożona zabytkowa wartość budynków sąsiadujących z inwestycją, a wniosek o warunki zabudowy dotyczący planowanej inwestycji został przygotowany w oparciu o wytyczne konserwatorskie; - art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania skarżonego postanowienia, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jako warunku niezbędnego do wydania postanowienia o przekonującej treści, wyrażające się w szczególności w tym, że skoro budynek położony przy [...] nie jest obiektem historycznym, a jedynie późniejszym sposobem zagospodarowania tego terenu, nie pochodzącym z czasu budowy o., a zgodnie z historycznym planem o. z [...] na przedmiotowej posesji planowany był blok mieszkalny, to planowana przez skarżącego inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny wpisuje się w ówczesne zamierzenia. Ponadto, zabudowa chronionego konserwatorsko o. już uległa przekształceniom, zabudowa historycznego o. została częściowo zastąpiona przez współczesne obiekty o znacznie większych rozmiarach, które zdeformowały założenie urbanistyczne architekta o. Organ nie wskazał również dokładnego przedmiotu ochrony w obszarze ujętym w wykazie, tj. elementów, które są szczególnie chronione w układzie urbanistycznym; - art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie; - art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia zażalenia inwestora t.j. uchylenia zaskarżonego postanowienia; - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie skarżącego oraz innych podmiotów, które uzyskały prawo do postawienia wyższych i bardziej rozległych budynków na sąsiednich działkach również objętych chronionym konserwatorsko układem urbanistycznym o. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego (a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji) w całości oraz o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm.) następuje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kompetencje organów ochrony zabytków, przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków określają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018, poz. 2067). Teren, na którym skarżąca spółka planuje przebudowę, rozbudowę i zmianę użytkowania budynku biurowego, podlega ochronie konserwatorskiej z uwagi na ujęcie układu urbanistycznego i zespół budowlany O. w gminnej ewidencji zabytków W. [...] lipca 2012 r. pod nr [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b i c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Należy jednak wskazać, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Ustawową definicja "historycznego układu urbanistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Słowo "gabaryt" oznacza każdy z wymiarów zewnętrznych przedmiotu. Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Przy orzekaniu na zasadzie uznania wrasta znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uznanie nie upoważnia, bowiem do działania dowolnego, gdyż organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki organu w tym zakresie są większe niż przy wydawaniu decyzji związanych (zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98-LEX nr 47243). Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister rozpoznając zażalenie skarżącej dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle tego uzasadnione wydaje się stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji, nie jest możliwa, skoro spowodowałaby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu urbanistycznego O. W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji już z tej przyczyny, iż istotnie, tak jak to zauważył Minister, postanowienia projektu wskazują, że planowana inwestycji doprowadzi do radykalnej zmiany sposobu zagospodarowania ujętego w gminnej ewidencji zabytków układu urbanistycznego O. Budowa w centrum kwartału budynku o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,47 do 0,69; szerokości elewacji frontowej w przedziale od 25,60 m do 37,50 m i wysokość elewacji frontowej przy dachu płaskim w przedziale od 25,60 m do 37,50 m (tj. od 4 do 6 kondygnacji) wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne pomiędzy istniejącą tam zabudową historyczną i zmieni chroniony na terenie zabytkowego układu urbanistycznego historyczny podział funkcjonalny poszczególnych parceli. Zasadnie organ II instancji zauważył, że obiekty budowlane, które wzniesiono w czasie budowy o. w latach [...], tj. w okresie kiedy powstał budynek przy [...] posiadają wysokość do 4 kondygnacji. Natomiast skarżąca spółka planuje inwestycję podwyższoną o kolejne kondygnacje. Rygorystyczne stanowisko Ministra w tym zakresie jest w pełni zasadne, albowiem: przedmiotem uzgodnienia jest ściśle projekt decyzji, nie zaś wniosek inwestorski, czy też wcześniej uzyskane przez inwestora zalecenia konserwatorskie. Należy mieć również na uwadze, że treść pozytywnie uzgodnionego projektu decyzji (a ściślej mówiąc, wydana później na jego bazie ostateczna decyzja administracyjna) wyznacza konkretne uprawnienia inwestora, nie zaś wspomniane wyżej wniosek wszczynający postępowanie główne, czy też zalecenia. Wydając zaskarżone rozstrzygniecie Minister dokonał wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie okresu powstania budynku biurowego, założeń architektonicznych historycznego układu urbanistycznego. Przeprowadził postępowanie dowodowe, ocenił materiał zgromadzony w sprawie, jak również odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, ocena organu została dokonana prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. W aktach sprawy znajduje się wizualizacja projektowanej przebudowy budynku, która potwierdza trafność oceny dokonanej przez organ administracji. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i at. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a"). Sąd nie aprobuje także zarzutu skargi, sprowadzającego się do twierdzenia, że organ odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pominął treść zaleceń konserwatorskich [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r., w których pozytywnie zaopiniowano koncepcję budowlaną w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wjazdem na teren inwestycji oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym lokalizację, gabaryty i formę architektoniczną budynku i stwierdzono, że planowana inwestycja jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Uszło jednak uwadze skarżącej spółki, że [...]WKZ przekazując zalecenia konserwatorskie w żadnym zakresie nie odniósł się do gabarytów budynku. Zalecenie wydane na podstawie art. 27 ustawy o ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami miało charakter jedynie wstępnej akceptacji, co zostało zaznaczone w jego treści, albowiem dopiero po zebraniu materiału dowodnego i przeprowadzeniu pogłębionej analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy organy mogły wypowiedzieć się w zakresie ujęcia zamierzenia inwestycyjnego w historyczny układu urbanistyczny O. Nie można uznać, aby zalecenie konserwatorskie z [...] lutego 2018 r. mogło wiązać w jakakolwiek sposób inwestora, gdyż nie zostały w nim określone jakiekolwiek parametry samego budynku, powierzchni zabudowa działki, jak również możliwości zmiany jego funkcji. Ogólnikowy sposób sformułowania zaleceń konserwatorskich z [...] lutego 2018 r. spowodował, że spółka nie miała pewności, jakie konkretne działania inwestycyjne zostałyby zaakceptowane przez konserwatora zabytków, a jakie zostałby przez niego zakwestionowane w dalszym toku inwestycyjnym. W ocenie składu orzekającego konserwator zabytków jedynie formalnie zaakceptował proponowaną przez skarżącą spółkę koncepcję budowalną. Natomiast nie jest możliwe poznanie przyczyn, które stanowiły podstawę do wydania pozytywnych wytycznych, jak również dokonanie ich analizy w kontekście przyczyn późniejszej odmowy dokonania uzgodnienia. Udzielone wytyczne stanowiły tylko pisemną wstępną formę akceptacji, niezawierającą uzasadnienia. Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po wszechstronnym zgromadzeniu materiału dowodowego oraz jego wnikliwej analizie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał ustalony stan faktyczny, dowody oraz zawarł swą ocenę. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skarżącej o wiążącym charakterze wytycznych i obowiązku organu dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Fakt realizacji przez inny podmiot na terenie O. większych budowli, nie może stanowić podstawy do zaakceptowania kolejnych ingerencji zaburzających historyczne wartości chronionego układu urbanistycznego. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.